（三）費改稅方案框架

費改稅工作必須在積極、穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設計、逐步過渡、分步實施。具體可分為近期目標和中期目標兩步走。可以作為近期改革目標的有社會保障稅、教育稅、燃油稅三個稅種。可以納入中期費改稅目標的有：將環(huán)境保護費、超標排污費等五種收費改為環(huán)境保護稅；將城建費、河道養(yǎng)護費等九種收費改為城市維護建設稅；將證券市場監(jiān)管費、期貨市場監(jiān)管費等兩種收費適時開征證券交易稅；將棉花價格調(diào)節(jié)基金、副食品價格調(diào)節(jié)基金等五種基金改為社會福利稅，或并入相關稅基征稅，不再設稅種；將礦產(chǎn)資源補償費、無線電管理費等11種收費并入資源稅；將電力建設基金、散裝水泥專項基金等九種收費改為基礎設施建設稅，或建立專項投資基金，并設立 《投資基金法》；將外商投資土地使用費、土地管理費等四種收費并入土地使用稅；將城市開發(fā)收取的各種城建配套費用并入固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。

第五節(jié)債務收入

一、公債的概念和特點

（一）公債的概念

公債是國家以債務人的身份，采用國家信用的方式，向國內(nèi)外籌措資金而取得的一種債務收入。公債的舉債主體是國家，國家是指政府機構，政府是國家政權的代表，國家的債務就是政府的債務。通常，政府可以分為兩個層次，一是中央政府，二是地方政府。這兩個層次的政府有一定的相對獨立性，它們要編制各自的預算。因此，一般把中央政府發(fā)行的債券稱為中央政府債券，或國家債券，簡稱國債，而把地方政府發(fā)行的債券稱為地方政府債券，簡稱地方債。

（二）公債的特點

1.有償性

有償性是指通過發(fā)行公債籌集的財政資金，政府必須作為債務如期償還。并且還要按事先規(guī)定的條件向認購者支付一定數(shù)額的利息。公債是政府發(fā)行的債券，由政府承擔還本付息的責任，是國家信用的體現(xiàn)。

2.自愿性

自愿性是指公債的發(fā)行或認購建立在認購者自愿承購的基礎上。認購者買與不買，購買多少，完全由認購者自己根據(jù)個人或單位情況自主決定，國家不能指派具體的承購人。

3.靈活性

靈活性是指公債發(fā)行與否以及發(fā)行多少，一般完全由政府根據(jù)國家財政資金的豐裕程度靈活加以確定，不必通過法律形式預先加以規(guī)定。

公債的三個特征是一個緊密聯(lián)系的整體，公債的有償性決定了公債的自愿性，因為如果是無償?shù)姆峙湫问骄筒粫亲栽刚J購。公債的有償性和自愿性，又決定和要求發(fā)行上的靈活性。只有同時具備三個特征，才能構成公債。

二、公債的作用與結構

（一）公債的作用

1.彌補財政赤字

2.籌集建設資金

3.調(diào)節(jié)經(jīng)濟。

（二）公債的結構

公債的結構是指一個國家各種性質(zhì)債務的互相搭配以及各類債務收入來源的有機組合。實踐中比較重視的公債的結構有以下五種：

1.期限結構

2.利率結構

3.種類結構

4.持有者結構

5.公債結構的優(yōu)化

三、國家債券

國家債券是中央政府根據(jù)信用原則，以承擔還本付息責任為前提而籌措資金的債務憑證。通常國家債券簡稱為國債。

（－）國債的分類

1.按償還期限分類

按償還期限分類可分為定期國債和無期國債，定期國債又可分為短、中、長期國債。短期國債一般指償還期限為1年或1年以內(nèi)的國債；中期國債是指償還期限在1年以上10年以下的國債；長期國債是指償還期限在10年或10年以上的國債。

2.按資金用途分類

按資金用途分類可分為赤字國債、建設國債、戰(zhàn)爭國債和特種國債。赤字國債是指用于彌補政府預算赤字的國債；建設國債是指發(fā)債籌措的資金用于建設項目；戰(zhàn)爭國債專指用于彌補戰(zhàn)爭費用的國債；特種國債是指政府為了實施某種特殊政策而發(fā)行的國債。

3.按計量單位分類

按的計量單位為標準可以將國債分為貨幣國債、實物國債和折實國債。貨幣國債是指以貨幣為計量單位發(fā)行的國債，可以分為本幣、外幣、黃金三種；實物國債，是指以實物為計量單位發(fā)行并以實物還本付息的國債；折實國債，是指以若干種類和數(shù)量的實物作為綜合計量單位，折合市價發(fā)行國債并歸還本息。在現(xiàn)代社會，絕大多數(shù)國債屬于貨幣國債，實物國債已非常少見。

4.按可否流通分類

按可否流通分類可分為可轉讓國債和不可轉讓國債。可轉讓國債是指可以在流通市場上交易的國債；不可轉讓國債是指不允許在流通市場上交易的國債。

5.按地域分類

按地域分類可分為內(nèi)債和外債。內(nèi)債是指在國內(nèi)籌措資金而發(fā)行的國債；外債是指在國外籌措資金而發(fā)行的國債。

6.按利率變動情況分類

按利率變動情況分類可分為固定利率國債和浮動利率國債。 固定利率國債是指利率在公債發(fā)行時就確定下來，不管今后市場利率和物價水平如何變動，國債利息都按原定的利率來支付的國債；浮動利率國債是指利率事先不確定，隨著市場利率和物價水平的變動而變動的國債。

（二）我國的國債

建國以后我國國債發(fā)行基本上分為兩個階段，50年代是第一階段，80年代以來是第二階段。

50年代我國發(fā)行過兩種國債：一種是1950年發(fā)行的人民勝利折實公債，這種公債的募集與還本付息，均以實物為計算標準。另一種是1954年至1958年發(fā)行的國家經(jīng)濟建設公債，一共發(fā)行了5次。在60年代和70年代，我國停止發(fā)行國債。

在80年代以來的第二階段中，我國國債發(fā)行規(guī)模的變化又經(jīng)歷了三個階段：第一階段是1981-1990 年，年均發(fā)行額僅為39.5 億元，占同期財政收入規(guī)模很小。第二階段是1991-1993 年，從1991 年期發(fā)行規(guī)模第一次躍上了200 億元的臺階，年均發(fā)行額大體在303.1 億元左右。前13 年的發(fā)行總量為1304億元。應該說，這一時期的國債總量問題并不突出。第三階段是1994-1996 年，1994 年國債的發(fā)行額首次突破了1000 億元大關，實際發(fā)行額為1028.6 億元，比上年的395.6 億元劇增了260%。1995 年發(fā)行規(guī)模繼續(xù)擴大，突破了1500億元，1996 年更是達到了1847.7 億元，又比上年增長了近30%。1998年至今。為拉動內(nèi)需和應對亞洲金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊，為了保持一定的經(jīng)濟增長，我國實行了積極的財政政策，擴大政府投資，國債發(fā)行量陡升，導致1998年國債發(fā)行額高達3310.93億元，比上年增長了33.7%.此后國債年發(fā)行量就一直節(jié)節(jié)攀升。進入21世紀以來，國債的發(fā)行規(guī)模幾乎呈幾何級數(shù)增長，遠高于同期財政收入年均增長速度和GDP的年增長速度。2003年國債發(fā)行總量達到6355億元，創(chuàng)下國債發(fā)行總量的新高。

從1981年至今，我國發(fā)行的國債品種有：國庫券、國家重點建設債券、國家建設債券、財政債券、特種債券、保值債券、基本建設債券、轉換債券。

 

四、地方政府債券

地方政府債券是由地方政府發(fā)行并償還的債券，簡稱地方債券，也可以稱地方公債或地方債。地方政府債券是地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和資金需要狀況，以承擔還本付息責任為前提，向社會籌集資金的債務憑證。籌集的資金，一般用于彌補地方財政資金的不足，或者地方興建大型項目。在許多國家，地方政府債券不同程度地受到中央政府的限制，因此在一定程度上限制了地方政府債券發(fā)行的自由度。在我國，50年代曾經(jīng)有東北生產(chǎn)建設折實公債和地方經(jīng)濟建設公債，但目前還缺乏正式的地方政府債券。

地方政府債券可以分為一般責任債券、收入債券、混合及特種責任債券三種。

五、國債的發(fā)行

國債的發(fā)行，即國債出售、認購的過程，是國債運行的起點和基礎環(huán)節(jié)。

（一）國債的發(fā)行條件

不管國債的種類如何，都必須經(jīng)歷一個推銷的過程。推銷的順利與否取決于一系列的條件。政府在推銷國債時，首先面臨的一個重要問題便是國債發(fā)行的一些基本條件，如債券的票面額、發(fā)行價格、利息率等的規(guī)定。國債的發(fā)行價格應力爭等于或接近票面價值，即要力爭平價發(fā)行，而避免按低于票面價值的價格發(fā)行；國債的利息率應當參照金融市場利率水平、政府信用狀況和社會資金供給量等因素加以確定，同時還要考慮到政府在不同時期執(zhí)行的經(jīng)濟政策的需要。

（二）國債的發(fā)行方式

1.競價投標法

競價投標法又稱公募拍賣方式，是一種在金融市場上通過公開招標發(fā)行國債的方式。實踐中，具體的拍賣方式很多包括以下幾種：（1）價格拍賣。（2）收益拍賣。（3）競爭性投標。（4）非競爭投標。

2.間接發(fā)行法。

間接發(fā)行法又稱銀行承受法，是指政府將公債發(fā)行數(shù)額、發(fā)行價格、發(fā)行費用等條件與金融機構協(xié)商，先由金融機構將政府發(fā)行的公債全部承購下來，再轉向社會銷售。如果不能把全部承銷的公債轉售出去，其余額部分由金融機構自行承擔。

（三）國債發(fā)行價格

1.平價發(fā)行

平價發(fā)行是指國債發(fā)行價格和國債票面價值大體相同，發(fā)行收入的數(shù)額與以后償還的本金數(shù)額相等。平價發(fā)行的前提條件是國債利率與市場發(fā)行利率相等。

2.折價發(fā)行

折價發(fā)行是指公債發(fā)行價格低于國債票面價值，而償還本金時卻要與票面價值相等，即發(fā)行國債得到的收入要少于將來還本的數(shù)額。折價發(fā)行的前提條件是國債發(fā)行利率低于市場利率。在這種情況下，只有折價發(fā)行以彌補投資者所造成的損失，否則國債就難以發(fā)行。

3.溢價發(fā)行

溢價發(fā)行是指國債發(fā)行價格高于國債票面價值，而償還本金時卻只需按票面價值支付，即發(fā)行國債得到的收入要高于將來還本的數(shù)額。溢價發(fā)行的前提條件是國債發(fā)行利率高于市場利率。投資者雖然用較高的價格購買面額較低的國債，但由于可以得到較一般投資項目更多的利息收入，則本金上的損失可以由利息的額外收入得到補償。

六、國債負擔與國債限度

（一）國債的負擔

1.國債認購者的負擔

國債作為認購者收入使用權的讓渡，盡管這種讓渡是暫時的，但也會對他的經(jīng)濟行為產(chǎn)生一定影響，從而造成一定負擔，雖然國債到期后還本付息會給認購者帶來報償，最終抵消負擔，但就國債發(fā)行和認購環(huán)節(jié)而言，國債對其認購者造成的負擔是客觀存在的，因此，國債發(fā)行必須考慮認購者的實際負擔能力。

2.政府即債務人的負擔

政府借債是有償?shù)模狡谝€本付息，是一種預期的財政支出。因而政府借債的同時，也對自身形成一定的公債負擔。所以，政府借債必須考慮償還能力，量力而行。借債是要還的，如果還不了，將會使各級財政背上沉重的債務負擔。

3.納稅人負擔

如果將利息與本金合并計算，那么由于每一筆債券都要支付利息，所需要發(fā)行的債券會越滾越大。國際上通行的做法是發(fā)新債還舊債，按照這種方法來償還國債，則可能有一筆債務是終生不用償還的，這會影響政府的信用。不論國債資金的使用方向如何，效益高低，當政府以新債還舊債的方式難以繼續(xù)時，最終還是要用稅收來還本付息，對納稅人造成負擔。。此外，從長遠來看，由于一些國債償還期限長，使用效率低下，不僅形成當前的一種社會負擔，而且可能轉化為下一代甚至幾代人的負擔，因此，必須注意提高國債的使用效率，為后代積累更多財富。

（二）國債的限度

國債的限度是指國家債務規(guī)模的最高額度或國債適度規(guī)模的問題。由于國債會對當前以及未來形成一定社會負擔，因此，國債必須有一定的限度。否則，債務規(guī)模過大，還本付息的壓力會導致債務規(guī)模進一步擴大，最終造成財政收支的惡性循環(huán)，出現(xiàn)債務危機。

1.國際上衡量國債限度的主要指標

①國債負擔率=累積國債余額/ 年度國內(nèi)生產(chǎn)總值 (警戒線是 20%)

②借債率=當年國債發(fā)行額/國內(nèi)生產(chǎn)總值(警戒線是 3%-10%)

③國債依存度=當年國債發(fā)行額/財政支出 (警戒線15%--20%)

④償債率=當年還本付息額/當年財政收入 (警戒線是8%--10%)

前兩個指標是著眼于國民經(jīng)濟大局,而后兩個指標則是從財政收支的角度來考察國債規(guī)模。

2.國債限度的理論分析

一國的債務規(guī)模一般包括歷年累積債務規(guī)模，當年發(fā)行的國債總額和當期需還本付息的債務總額三個層次。從理論上說，國家財政支出的需求壓力和償債能力、居民的收入和儲蓄水平以及國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模和國債的收益率高低都是制約國債發(fā)行規(guī)模的重要因素。因此，確定一國的國債限度，必須考慮該國認購主體的負擔能力和政府的償債能力。國家確定國債限度，往往從當年發(fā)行額和到期需償還額兩方面入手，通過衡量國債負擔率、償還能力以及債務依存度三個指標，實現(xiàn)對國債總規(guī)模的控制，以防止債務危機。與此同時，通過優(yōu)化國債使用的方向和結構，提高國債使用效率，從而提高經(jīng)濟效益和社會效益，使認購者的應債能力和政府的償債能力增強以提高國債的限度。

債務依存度指財政支出依靠債務收入來安排的程度。我國的債務依存度是非常之高的, 1998年中央財政債務依存度高達71.12%, 幾乎高出日本、美國和英國的3～10倍。目前各發(fā)達國家的債務依存度一般在10～23% 之間, 日本政府即使在財政最困難時期, 債務依存度最高的年份也不過是37.5%。

我國近些年由于國債規(guī)模的膨脹，加上新發(fā)國債期限較短，還本付息的支出負擔日益沉重，償債壓力會進一步擴大，今后一段時間還要面臨償債高峰的問題。在我國國債負擔率較低，國債依存度較高，中央財政困難不能得到根本扭轉的背景下，就不得不利用發(fā)新債來還舊債，后果是使國債規(guī)模越來越大，就會極大地加劇國債的規(guī)模風險。盡管我國國債規(guī)模從應債能力角度看還具有一定的發(fā)債空間，但從償債能力角度看則具有不容忽視的風險。