第一章 統計法基礎理論

第一節統計法概述

一、統計與統計法

(一)統計的含義和特點。

統計是一種調查研究活動，或者說是一種認識活動。一般而言，統計有三種涵義：從事統計這種調查研究活動的工作，叫統計工作。進行統計這種調查研究活動的結果，表現為各種統計資料。研究如何進行統計這種調查研究活動的科學，就是統計學。

特點：1、從方法、工具的角度看，統計具有綜合性和廣泛性的特點;2、從統計的結果看，具有綜合度量、比較的功能。

(二)政府統計的特點。

政府統計承擔著對國民經濟和社會發展情況進行統計調查、統計分析，提供統計資料和統計咨詢意見，實行統計監督的重要職能。綜合考察我國的統計工作和國外的政府統計情況，政府統計有以下幾個特點：

(1)設立專門機構搜集國情國力信息，保證國家管理的需要。

(2)賦予政府統計機構以特殊權力，區別于其他調查。

(3)大型統計調查需要大量的人力、財力，只有國家才能組織。

(4)政府統計機構搜集的各種信息必須服務于社會。

(三)政府統計與統計法。

政府統計活動必須依法而行，主要是基于以下原因：1、政府統計活動的順利進行有賴于法律保障;2、政府統計活動應當受到法律約束。

二、統計法的概念和特點。

(一)統計法的概念。

統計法是調整統計部門在管理統計工作、進行統計活動中與其他相關方面發生的社會關系的行為規范的總稱。它是由國家制定的關于統計活動的行為準則。

(二)統計法調整的主要社會關系

我國現行統計法主要調整以下幾種社會關系：

(1)管理者和被管理者之間的關系。統計行政管理機關在管理統計活動過程中與其他單位、個人之間形成的關系，即為管理者與被管理者之間的關系。

(2)政府統計機構內部關系，即政府統計機構上下級之間及政府統計機構與其工作人員之間，受層級管理體制決定的領導與服從關系。

(3)調查者與被調查者之間的關系。調查者在調查活動中可依法要求被調查者提供一定的統計資料，被調查應當依法向調查者報送。在這個過程中形成的關系即為調查者與被調查者之間的關系。

(4)統計資料使用中形成的各種關系。

(三)統計法的特點。

統計法作為規范統計活動的法律規范，與其他類別的法律規范相比，具有以下兩個特點：

(1)統計法的調整對象具有特殊性和復雜性。

統計法調整對象的特殊性是與其他部門法相比而言的，這也是統計法所以區別于其他部門法的根本所在。

(2)規范內容具有專業性。

統計法的專業性是指統計法體系中包含著大量關于統計工作的技術性規范：調查制度、統計指標、統計標準等，這些規范由有關機構以辦法、規定等形式發布實施，是統計法體系的重要組成部分。

三、統計法的效力

(一)所謂統計法的效力，即指統計法律規范在什么領域、什么時間和對誰有效的問題。也就是統計法在時間上、空間上和對人的效力問題。

1、時間上的效力。

時間上的效力主要包括何時生效、何時失效和對規范發布前的行為是否有效問題;

2、空間上的效力。

空間上的效力指統計法發生約束力的空間范圍;

3、對人的效力。

統計法對人的效力是指統計法對之發生的約束力的人的范圍。

四、統計法的作用

統計法的作用可歸納為以下兩點：有效地、科學地組織統計工作，推進統計工作的現代化進程;保障統計資料的準確性、及時性和全面性。

(1)有效地、科學地組織統計工作，推進統計工作現代化進程。統計法的這一作用具體體現在以下幾個方面：

首先，統計法確定了國家建立集中統一的統計系統，實行統一領導、分級負責的統計管理體制;確定了各級統計機構及企業事業組織統計機構的設置及人員配置;以法律的形式為統計工作的現代化從體制上、組織上作出了保證。

其次，統計法為統計標準的科學化提供了法律依據。根據統計法的有關規定，國家制定統一的統計標準，國家統計標準由國家統計局制定，或者由國家統計局和國務院標準化管理部門共同制定。這樣就保證了統計調查中采用的指標涵義、計算方法、分類目錄、調查表式和統計編碼等方面的標準化。為提高統計數據的統一性和可比性創造了條件。

第三，為統計計算和傳輸手段的現代化提供了保障。統計法明確規定，國家有計劃地加強統計計算和數據傳輸技術的現代化建設。

第四，為建設一支具備現代化統計專業知識的隊伍提出了明確要求。

(2)規范國家機關、社會團體、各種經濟組織以及公民在統計活動中的行為，保障統計資料的準確性、及時性和全面性。

為了保證統計數據的準確性、及時性和全面性，統計法從以下幾個方面作出了規范：

首先，明確要求統計調查對象要依法申報統計資料。所謂依法申報統計資料是指一切統計調查對象都必須依法如實、按時向統計機構、統計人員提供統計資料。

其次，明確要求統計機構、統計人員要準確及時完成統計工作任務，保證數據質量。

第三，賦予統計機構、統計人員一定的職權，以保證統計資料的提供能夠準確、及時和全面。

第四，明確要求統計人員應當堅持實事求是，恪守職業道德，具備執行統計任務所需要的專業知識。

第二節 統計法律關系

一、統計法律關系的概念和特征

(一)概念：統計法律關系是統計法律規范在調整人們的行為的過程中所形成的一種特殊的社會關系，即統計法上的權利與義務關系。

(二)統計法律關系的特征。

統計法律關系具有如下特征：

(1)統計法律關系的雙方主體地位具有不平等性

統計法律關系主體地位的不平等性是指在多數情況下，行使統計行政權的統計部門處于主導地位。這一特點主要體現為：①統計法律關系的產生、變更和消滅大多取決于統計部門的單方行為，一般不以協商一致為前提。②為了保證統計法律關系的實現，統計部門可以依法對相對人采取強制性措施，而相對人則無權采取此類措施。

(2)統計法律關系的內容往往與統計行政職權有著直接關系

統計法律關系往往是由于實施統計管理行為而引起，其內容往往與統計行政職權有直接關系。因此，統計法律關系在內容上有兩個特點：①統計法律關系中的權利義務內容具有雙重性，統計部門的職權與職責密不可分，從一個角度看是權利，從另一個角度看是義務。因此，統計部門不能自由處分或放棄此類權利。②統計法律關系的內容往往具有國家先定性。即當事人的權利和義務由國家法律和法規預先確定，統計部門與相對人不能依自己的意志自由設定或選擇。

(3)統計法律關系具有廣泛性和綜合性

統計法律關系主要發生在國家對國民經濟社會發展情況的統計活動過程中。統計活動的廣泛性和綜合性決定了統計法律關系的廣泛性綜合性。

(4)在統計法律關系爭議的解決方式上，統計部門有處理爭議的裁決權。如通過行政復議解決統計主管部門與公民、法人、其他組織及其他國家機關之間發生的行政爭議。

二、統計法律關系的要素

(一)主體：統計法律關系主體，即參加統計法律關系，依法享有權利和承擔義務的個人或組織。享有權利的一方稱為權利人，承擔義務的一方稱為義務人。在統計法律關系中，能夠成為統計法律關系主體的包括國家機關、社會團體、企業事業組織、個體工商戶及公民個人。

(二)內容：統計法律關系的內容是指在同一統計法律關系中，各方主體所實際享有權利和承擔義務的總和。

任何一種法律關系都是靠主體權利的行使和義務的履行來實現的，權利和義務構成法律關系的具體內容。對于權利，可以從三個方面來理解：一是享有權利的法律關系主體，在法律規定的范圍內，可以為一定的行為和不為一定的行為。二是在法律規定的范圍內，可以要求負有義務的對方為一定行為或不為一定的行為。三是享有權利的法律關系主體，因他人的作為或不作為使自己的權利無法實現時，有權用國家強制力加以保護。

所謂義務，是指法律關系主體一方依法應為一定行為或不為一定行為的必要性。對于義務，也可以從三個方面來理解。一是負有義務的主體，必須為一定行為或不為一定的行為。二是義務主體的義務并不是沒有限制的，其只在法律規定的范圍內為一定行為。三是義務主體的義務一般應自覺履行，否則，就要依法承擔相應的責任。

(三)客體：是統計法律關系主體的權利和義務指向的對象。統計法律關系的客體包括統計行為和統計資料。

三、統計法律關系產生、變更和消滅

(一)統計法律關系的產生：統計法律關系的產生是指統計部門與相對人之間依法實際形成權利和義務關系。

(二)統計法律關系的變更：統計法律關系的變更是指具體的統計法律關系自產生后至消滅前，其一方主體或部分權利義務內容發生變化的法律后果。統計法律關系的變更不同于消滅：首先，它只限于當事人一方變更，如果雙方當事人均變更，則構成原法律關系的消滅;其次，它只限于原有法律關系部分權利義務的變更。

(三)統計法律關系的消滅：統計法律關系的消滅是指原當事人之間的權利義務關系完全消滅或不存在。統計法律關系消滅，通常有三類法律事實所引起：一是因當事人一方或雙方主體資格的消滅，二是統計部門依法撤銷原設權行為引起法律關系的消滅;三是因義務方履行義務而消滅。

(四)導致統計法律關系產生、變更和消滅的原因是法律事實。所謂法律事實，是指依法能夠導致法律關系產生、變更和消滅的事實現象。它又分為兩類：即事件和行為。事件是指不以當事人的意志為轉移，并能引起統計法律關系產行、變更和消滅的客觀事實。行為是指法律規范所規定的，依當事人的意愿而作出的能引起法律關系產生、變更和消滅的行為。作為統計法律事實的行為分兩類：一是合法行為，即包括了統計法律所禁止的行為。另一類是違法行為，即違反統計法規定的行為，包括作出了統計法律所禁止的行為和不履行統計法律所要求的行為兩類。

第三節 統計法律體系

一、統計法律體系的基本框架

統計法律體系的框架共分四個層次，即統計法律、統計行政法規、地方性統計法規和統計行政規章。

(一)統計法律：即指由全國人民代表大會常委會制定的關于統計方面的行為規范。

統計法律具有以下兩個特點：

(1)統計法律所規定的內容是統計工作中一些根本性的問題。包括統計管理體制，統計機構和統計人員的設置、職責、統計調查項目管理、統計資料公布等。

(2)統計法律在統計法體系中具有最高的法律效力，是制定統計行政法規、地方統計法規、統計規章的依據，統計行政法規、地方統計法規及統計規章都不得與統計法律相抵觸。

(二)統計行政法規：由國務院制定，其法律效力低于法律、高于地方統計法規和統計規章。統計行政法規不得與憲法、法律相抵觸，其立法目的在于保證統計法律的實施。

(三)地方統計法規：是由有地方立法權的地方人民代表大會及其常委會制定和發布的、并于本地方實施的統計行為規范。

地方性法規有下述三個特點：

(1)地方性統計法規的效力具有地域性，其適用范圍僅限于本行政區域或在特定的范圍內有效;

(2)地方性統計法規是效力等級較低的統計法規，它既不能與統計法律相抵觸，也不能與統計行政法規相抵觸。

(3)地方性統計法規的內容具有補充性。地方性統計法規的立法宗旨，對《統計法》及其實施細則中僅作了原則性規定的有關內容，結合本地區的實際情況，進行補充和完善。

(四)統計行政規章：是指國務院各部門和各省、自治區、直轄市人民政府及較大的市人民政府所制定的有關統計的規范性文件。統計行政規章分為兩類：一是地方統計行政規章，即各省、自治區、直轄市人民政府及較大的市人民政府所制定的統計行政規章;二是部門統計行政規章，即由國務院各部門制定的統計行政規章。

二、統計法律體系的主要內容

我國統計法律體系的內容，主要包括以下六個方面

(1)統計基本法

統計基本法應當就涉及統計工作各主要方面的內容作出規定。現行的統計基本法—《中華人民共和國統計法》規范的主要內容包括：統計法宗旨、統計管理體制、統計調查制度和方法、統計機構和統計人員的設置、統計資料的管理及統計違法行為和法律責任。

(2)關于普查方面的法律規范

關于普查方面的法律規范主要有兩種形式：一是在《統計法》及其施實細則中的原則規定：“統計調查應當以周期性普查為基礎，? “重大的國情國力普查，需要動員各方面力量進行的，由國務院和地方各級人民政府統一領導，組織統計機構和有關部門共同實施。?一是在組織實施每次、每種普查之前，由國務院發布具體的普查實施方案。如國務院發布的第五次人口普查方案等。

(3)關于統計調查方面的法律規范

《統計法》和《統計法實施細則》均在統計調查計劃和統計制度一章中對統計調查制度、調查方法體系、統計標準作出了明確規定。此外，《關于統計報表管理的暫行規定》、《部門統計調查項目管理暫行辦法》等，進一步對統計報表的管理、部門統計調查項目的管理原則、要求、審批及備案程序、法定標識和有效期等作了具體規定。

(4)關于統計資料管理方面的法律規范

關于統計資料管理，統計法及統計法實施細則分別在第三章就統計資料的管理公布作出了規定。此外，國務院辦公廳轉發國家統計局的《統計資料保密管理辦法》、《國務院辦公廳關于加強對國家重大經濟信息發布管理的通知》等對統計數據的保密和發布等也作出了具體規定。

(5)關于統計行政執法程序方面的法律規范

關于行政執法程序方面的立法，目前我國雖無統一的立法，但《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等對于行政機關依法執法、依法定程序執法規定了明確的要求。此外，國家統計局為進一步規范統計執法為，嚴格執法程序，還頒布了以下幾個規章：《統計法規檢查暫行規定》、《統計違法案件通告制度》、《統計違法案件查處工作暫行規定》等，對于檢查機構、檢查人員、查處違法案件的范圍和分工、查處違法案件的程序，包括立案調查、處理、結案的程序以及對違法案件的通告等做了具體規定。

(6)其他專項統計法規

包括關于統計信息工程建設、關于民間及涉外社會調查活動的管理、關于統計人員管理方面的法律規范、關于統計經費管理等方面的法律規范。

第四節 我國統計法制發展的基本情況

(一) 中華人民共和國成立之前的統計法制發展情況

(二) 新中國的統計法制發展概況

黨的十一屆三中全會以來，統計工作逐步得到恢復，在恢復中不斷發展，在改革中不斷前進。法制在社會生活中的地位逐步得到確認，統計法制建設也走上了健康發展的道路。特別是黨的十五大將"依法治國，建設社會主義法治國家"，確立為治理國家的基本方略以后，統計工作真正走上了依法統計的路子。統計法制建設在統計立法、執行及普法宣傳教育方面都有了很大的發展。

(1)統計立法工作

統計立法是指享有立法權的國家機關依照法定的權限和程序制定具有普遍約束力的統計法律規范的行為。統計立法工作包括中央立法和地方立法兩個層次。

A、中央立法工作。

1983年12月8日第六屆全國人民代表大會常委會第三次會議審議通過了《中華人民共和國統計法》，并于1984年1月1日起施行。1996年5月15日八屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了《關于修改(中華人民共和國統計法)的決定》，對《統計法》進行了重大修改。修改后的《統計法》就統計的基本職能和任務、統計機構和統計人員的職權、統計調查、統計資料、民間統計調查管理等方面作出了許多新的規定。

為貫徹落實《統計法》所確立的各項制度，1987年1月19日國務院批準了國家統計局起草的《統計法實施細則》，于2月15日由國家統計局發布施行。該《實施細則》于2000年6月2日經國務院批準，由國家統計局于2000年6月25日發布實施。另外，國家統計局還先后頒布了一系列的統計行政規章，如，1988年頒布的《統計法規檢查暫行規定》、《統計檢查特派員委派辦法》、《統計違法案件通告制度》;1991年頒布的《統計違法案件查處工作暫行規定》：1999年頒布的《國家統計調查管理辦法》、《涉外社會調查活動管理暫行規定》、《部門統計調查項目管理暫行辦法》;1995年國家統計局聯合國家工商行政管理局頒發的《統計信息咨詢服務管理暫行規定》等。此外，鐵道部、公安部、衛生部等部委根據本系統統計工作的實際情況，也制定了本部門的統計規章。

B、地方立法工作。

截止到1999年底，全國31個省、區、市已先后頒布了地方統計法規及政府統計規章。地方統計法規和規章的頒布和實施，完善了統計法律體系。

我國的統計法律體系基本形成了統計法律、統計行政法規、地方性法規和統計規章等齊全配套，各層次的規范彼此協調，不相互抵觸的有機體系;各項統計法律制度所規范的內容基本上覆蓋了統計工作中發生的各方面的社會關系，既包括了統計法律關系參加者的實體權利和義務，也包括了有關程序方面的規范要求。

(2)統計執法工作

自1983年《統計法》頒布以來，統計執法工作也逐步開展起來。《統計違法案件查處工作暫行規定》、《統計法規檢查工作暫行規定》等規范性文件的頒布實施，規范了執法工作程序，使執法工作在實體法和程序法方面做到了有法可依，為統計執法工作的規范化奠定了基礎。各級統計部門在執法工作實踐中逐步建立和形成了比較健全的統計執法工作制度、案件查處制度及執法責任制度等，這些制度包括檢查制度。通過這些執法檢查，維護了統計工作秩序，保障了統計數據質量，樹立了統計法的權威。

(3)統計法制宣傳工作

為了做好統計法制宣傳教育工作，國家統計局根據中共中央、國務院轉發的《中共中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育第二個五年規劃》及《中共中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育第三個五年規劃》的精神，分別制定了統計法制宣傳教育"二五"規劃和"三五規劃"，要求各省、區、市積極采取各種有效措施，廣泛開展統計普法宣傳活動。充分利用各種新聞媒體開展統計普法宣傳活動，使一切有接受教育能力的公民都能了解統計法。針對縣、處級以上管統計、用統計的領導干部，尤其是各級統計機構的領導干部，通過講座、報告會、座談會的形式進行統計法的宣傳教育。對各級統計法制工作人員，采取培訓班、研討班等形式組織他們進行系統的統計法律、法規知識的學習。對一般的統計人員，則把普法教育與統計人員崗位培訓結合起來。

通過宣傳教育，提高了廣大公民的統計法制觀念和統計法律意識。進一步提高了全社會遵守統計法的自覺性，為依法統計創造了良好的社會環境。