第六章 行政組織類型

現代行政組織可以說是各類形式機構的復合體。這些類型是從不同角度和標準來劃分的。只所以從不同角度和標準來區分行政組織的差別，目的在于使我們更準確地去認識行政組織的各自特點，把握其職能，充分發揮其在公共行政實踐中的職能作用。

第一節：統率機關與被統率機關

以公共行政職權性質和大小為標準可以把行政組織分為統率機關和被統率機關。

1、統率機關。也稱首腦機關。它是指具有決策、組織、指揮、協調和監控權力的公共行政機關。它是各級行政機關的指揮和決策中樞，在整體公共行政機關中發揮最終的統率和領導作用。行政首長是統率機關的代表。

行政統率機關依據領導權力行使方式不同，可分為首長制、委員會制和混合制體制類型。如前所述，首長制統率機關和委員會制統率機關在不同國家分別都有相應的表現形態。中國最初常用的是委員會制，而后逐漸過渡到目前的行政首長負責制。行政首長負責制不同于一般的單一首長制的領導體制，而是兼備合議制(委員會制)的首長制，主要特點類似于混合制體制。

無論何種類型的統率機關，其主要職責是：(1)公共政策制定(2)確定行政計劃方案;(3)組織指揮;(4)選人用人;(5)編制財政預算;(6)相應的行政責任。

2、被統率機關。它是指在行政首長的統一領導下具體執行統率機關所制定的決策與命令，落實各種公共行政任務的機關。其根本特征是執行性和輔助性，因此從某種意義說行政組織中除了統率機關以外的一切行政機關皆屬被統率機關，它是行政組織體系中規模最大的部分，根據業務內容、工作性質或管理流程不同可以將其分為諸多種類。

其主要職責包括：(1)執行首腦機關決策和命令;(2)做好組織實施的各項準備;(3)執行中承擔溝通、協調與授權工作;(4)協助首長處理好本機關日常事務;(5)負責行政執行的信息反饋。

第二節：中央行政機關與地方行政機關

這是以行政組織的行政管理區域和行政層級為標準進行的劃分。這種劃分主要解決行政組織的地域管轄范圍以及行政職權的定位問題，說明行政組織之間的權責分配關系，各類行政機關或機構產生和變化的方式。

1、中央行政機關。習慣上講也就是中央政府。它是指一個國家擁有的公共行政權最大、管轄范圍涉及全國的行政機關。它代表國家行使行政權，執行全國性公務，是一個國家的最高行政機關，從法律上講也是最高權力機關的執行機關。其產生和地位的確定要以國家憲法和組織法為依據，其變革直接涉及一個國家行政體制的某些變化。

中央政府的主要職責是：(1)依據憲法、法律制訂行政法規，發布決定與命令;(2)負責確定國家行政管理的總體規劃或計劃;(3)全面領導或指導各行政部門及各級地方政府機關的工作;(4)規定中央與地方行政組織之間的取權劃分與調整;(5)審查行政編制、人員任免、獎懲等的原則;(6)管理和監督全國范圍內的政治、經濟、文化、國防、外交、民政、安全等各項重大事務;(7)改變或撤銷各行政部門及地方行政機關不適當的命令、決定等。

2、地方行政機關。它是指管轄權限范圍僅涉及某一特定行政區域的行政機關。地方行政機關有不同的行政層級，不同層級的行政組織其活動的地域范圍也各有差別。地域性其首要特征。另外，無論是集權制還是分權制國家，各級地方行政組織都受到中央政府一定程度的限制，受控性也是其顯著特征。

籠統地講，各級地方政府的主要職權包括：(1)負責轄區內政治、經濟、文化和社會事務管理;(2)擁有轄區內依法發布決定和命令的權力;(3)執行上級政府交辦的有關任務;(4)變更和撤銷下級行政機關的決定與命令。

第三節：職能機關與輔助機關

這是依據公共行政職能特點對被統率機關類型的具體劃分。如前所述，被統率機關從業務內容、工作性質和管理流程等角度可以劃分出不同的組織類型，其中從工作性質或職能性質上看，可以把被統率機關分為職能機關和輔助機關。這種劃分在于明確行政組織管理任務的目標方向。

1、職能機關。也成為業務機關。它是指直接擔負整個行政組織的目標和任務，發揮政府政治、經濟、文化及各項社會職能的行政機關。這類機關的基本特征是直接承擔獨立的行政管理事務，是行政組織結構中具有相對相對獨立管理權限的工作部門，它有明確而獨立的責任目標。因此，它是政府組織系統中數量最多、擁有較多直接行政管理權限的機構類型。這種類型行政機關的主要職責是：(1)負責計劃的具體實施方案的落實;(2)執行各項行政管理任務;(3)通過具體組織落實保證各項行政指標的實現;(4)負責具體規范并實施本行業行政管理的各項標準;(5)負責各類具體的專項行政管理工作;(6)承擔相應的行政責任。

2、輔助機關。它是指活動內容直接為行政首長、統率機關和業務機關提供服務保障，從而間接地為實現整個行政組織目標創造有利條件的行政機關。在種類機關中，最主要的是辦公部門、信息服務部門或研究部門。其基本特征是綜合性、服務性和繁雜性，即為行政首長及其領導的決策中樞機關和職能部門提供全面服務，所涉及到的工作范圍極其廣泛，事務相當復雜。就其職權責任而言主要以服務為導向，包括：(1)發揮參謀助手作用，當好服務員;(2)做好必要的信息溝通工作;(3)協調領導機關與業務機關、各業務機關之間的關系。