第三章 統計的基本任務和管理體制

第一節統計的功能和基本任務

一、 統計的功能

(一)統計的功能概述

統計的功能主要有以下幾個方面：

(1)統計的認識功能。

統計是人類著重從事物的數量方面進行調查研究的認識活動，是我們獲取對客觀事物數量方面認識的最基本途徑。統計對客觀事物數量方面的認識，指的是對總體的數量方面的認識，而不是個別事物的數量方面的認識。統計通過對同類大量現象的觀察研究，排除偶然和次要因素的影響，以找出主要的、決定性因素作用的結果，從而得到關于事物本質特征或規律性的認識。

(2)統計的分析功能。

統計的分析功能，是指將統計方法用于分析研究過程，從而得出更全面、更具體、更深刻的認識，是進行定量分析的基本工具。

(3)統計的決策功能。

如果說統計的認識功能、分析功能是要從事物的總體數量方面揭示客觀事物的特征和發展變化規律，即主要回答客觀事物“是什么”和“為什么”的問題，那么，統計的決策功能便是解決為實現業已確定的目標如何抉擇行動方案，即要回答“做什么”和“怎么做’’的問題。

(二)政府統計的功能。

1、政府統計具有以下功能：

(1)政府統計的信息功能。

該功能是指統計部門根據科學的統計指標體系和統計調查方法，系統地采集、處理、傳遞、存儲和提供的大量以數據描述為基本特征的社會經濟信息。信息功能，是政府統計最基本的功能，其他功能都是在此功能基礎上衍生出來的，并且直接受其質量好壞的影響。

(2)政府統計的咨詢功能。

該功能是指統計部門利用已經掌握的豐富的統計信息資源，運用科學的分析方法和先進的技術手段，深入開展分析和專題研究，為科學決策和管理提供各種可供選擇的咨詢建議和對策方案。咨詢功能是信息功能的深化和發展。

(3)政府統計的監督功能。

該功能是指統計部門根據統計調查和統計分析，及時、準確地從總體上反映經濟、社會和科技的運行狀態，并對其實行全面、系統的定量檢查、監測和預警，以促使國民經濟按照客觀規律的要求持續、健康、協調發展。監督功能依靠并建立在信息、咨詢功能基礎上，是對信息、咨詢功能的進一步拓展，是政府統計功能的最高體現和升華。

2、正確認識政府統計三大功能的整體性。

政府統計的信息、咨詢、監督三大功能，是相互作用、相輔相成的，共同構成了政府統計的整體功能。其中，信息功能是基礎，是保證咨詢和監督功能得以有效發揮的基本前提。咨詢功能，是信息功能的延續和深化。監督功能，是在信息、咨詢功能基礎上進一步拓展，是通過信息反饋來評判、檢驗決策方案是否科學、可行，并及時對決策執行過程中出現的偏差提出矯正意見。監督功能的強化，又必然要對信息與咨詢功能提出更高的要求，從而進一步促進信息與咨詢功能的優化。可見，政府統計的信息、咨詢、監督功能，是一個有機整體。它們彼此依存，相互聯系，彼此制約，相互促進。只有發揮其整體效應，才能夠充分體現和發揮統計工作在現代國家管理中的重要地位和作用。

我國政府統計功能的沿革。

二、統計的基本任務

《統計法》第二規定：“統計的基本任務是對國民經濟和社會發展情況進行統計調查，提供統計資料和統計咨詢意見，實行統計監督”。這是《統計法》對我國政府統計基本任務的法律規定。

(1)對國民經濟和社會發展情況進行統計調查和統計分析是我國政府統計工作第一項法定的基本任務。

(2)各級統計機構提供統計資料和統計咨詢意見是我國政府統計工作第二項法定的基本任務。

(3)各級統計機構對國民經濟和社會的運行狀態實行統計監督是我國政府統計工作第三項法定的基本任務。

關于統計監督的形式，主要有三種。一是各級統計部門定期編制的宏觀經濟監督和預警統計報告，以及在此基礎上編制的國民經濟和社會發展的年度報告，以全面、系統地監測、分析國民經濟和社會發展的態勢，揭示其發展過程中的問題和規律。二是不定期的對社會經濟生活中的“熱點”、“難點”問題的分析研究報告，進而通過統計的監測和預警作用，監督和準確分析、判斷宏觀調控措施的綜合效應和單項效應，以保持經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，引導國民經濟持續、健康、快速發展。三是自80年代以來，統計部門建立起來的宏觀經濟監測和預警制度，用一整套統計指標監測國民經濟運行狀況。當經濟“過熱”或“過冷”時，及時向政府發出警報，并提出可供操作的宏觀調控建議。

作為統計監督標準的客觀規律主要有：社會再生產規律、價值規律、貨幣運行規律、按勞分配規律、國民經濟按比例協調發展規律、人口再生產和物質再生產的規律等。統計監督的具體標準可以歸納為：第一，黨和國家的方針政策。黨和國家的方針政策是在正確認識客觀規律的基礎上制定的，因而在統計監督實踐中就應以此為標淮，檢查黨和國家的方針政策在各地區、各部門、各單位的貫徹落實情況。第二，國民經濟和社會發展計劃。國民經濟和社會發展計劃是根據客觀規律和黨和國家的方針政策制定的，因而可以作為統計監督的標準，檢查監督整個國家以及各地區、各部門、各單位的計劃完成情況，分析和揭示計劃執行過程中的問題。第三，各地區、各部門的責任目標。責任目標從嚴格意義上講，也是根據客觀規律、根據黨和國家的方針政策、根據國民經濟和社會發展計劃的要求制定的，因而統計監督也可以以此為標準。監督檢查目標管理責制中責任目標的完成情況。

第二節 統計管理體制

一、 統計管理體制概述

(一)統計管理體制概念：

統計管理體制，亦指對統計體制的狹義理解，是指國家組織管理政府統計工作的體系和制度，表現為國家對政府統計組織與管理結構中各層次、各部分之間隸屬關系、職責范圍、管理方式等一系列問題的制度化和法律化的規定。統計管理體制是統計工作一項帶有根本意義的基礎性制度，它決定著一個國家統計資源的投入方式、統計活動的產出質量以及統計工作的總體效益，從根本上決定著整個國家統計工作建設和發展水平。

(二)統計管理體制分類(統計管理體制的基本類型)：

綜觀世界各國統計管理體制，雖然差異很大。但仍可以從以下兩個基本角度進行觀察和分類：

(1)從橫向觀察中央政府各部門之間的統計功能分工，可分為集中型統計體制和分散型統計體制。

A、集中型統計體制，是指國家設有專門的統計領導機關，如國家統計局或中央統計局，負責統一領導，協調全國的統計工作，并主管重大的國情國力統計調查;國家統計局或中央統計局領導的(通常有兩種領導形式：行政和業務兩方面都領導的垂直領導形式和只是在業務上進行指導的領導形式)政府綜合統計系統負責完成統計的信息、咨詢、監督三項基本功能。

B、分散型統計體制，是指國家不設立專門的統計領導機關，各種統計調查分別由政府各業務主管部門的統計機構組織實施;國家另設統計協調機關，如國家統計協調委員會、統計方法委員會等，負責全國統計政策、制度、方法、標準的協調管理;統計的信息、咨詢、監督功能分散到政府各業務主管部門的統計機構去實現。

集中型統計管理體制的優缺點：

集中型的優點在于：可以最大限度地避免重復調查，節約調查經費，減少統計調查對象的負擔;由獨立于各主管部門的統計機構負責統計工作，較易做到客觀、公正，能有效地避免主管部門的行政干擾：易于建立統一的統計指標體系和統計標準體系，強化全國統計工作的綜合協調性;將統計的信息、咨詢、監督三種功能集中于政府綜合統計系統，有利于該系統掌握豐富的統計資料，熟悉各項指標的口徑范圍、計算方法、資料來源和數字質量，能夠對資料進行必要的調整和科學估算，對資料進行深入開發和系統分析，為國家實施宏觀調控政策和有關部門與單位進行科學決策提供優質報務。

集中型的缺點在于：由國家統計局或中央統計局主管全國統計工作，容易忽視其他方面對統計信息的需求，不利于調動全社會辦統計的積極性;政府綜合統計機構在一定程度上脫離經濟、社會與科技管理的實際，對各個領域的具體情況和存在問題了解不全、不深、不具體，影響統計調查與分析的深度以及咨詢服務的針對性。此外，集中型的統計體制還要維持一個相當龐大的政府綜合統計系統，人員眾多，統計調查成本高。

分散型統計管理體制的優缺點：

分散型統計管理體制的優點在于：有利于各部門針對自身業務特點管理需要，使統計工作與業務主管工作緊密結合，滿足社會對統計信息的特定需求：主管部門認為必要的統計調查可以及時調查，對客觀情況的變化反應及時;可以充分利用有關業務主管部門的行政記錄資料，減少重復調查，減輕工作量。

分散型統計體制的缺點在于：容易數出多門、口徑不一、重復遺漏，需要著力協調。

(2)從縱向觀察中央政府與地方政府的統計關系，可分為三種：高度集中、垂直領導型;統一領導、分級管理型;彼此獨立、相互協作型。

高度集中、垂直領導型，其特點是從中央到地方各級統計機構，不論在業務上還是在行政上都實行垂直領導，地方統計機構按中央統計機構統一制定的計劃來搜集和上報統計資料，同時系統整理反映本地區經濟社會發展狀況的資料，提供給地方政府領導，并定期發表。

統一領導、分級管理型，其特點是中央統計執行機構在對地方各級統計執行機構在業務上實行統一領導，統一下達統計調查任務，實行統一分類標準、計算方法和上報期限;地方統計執行機構同時又是地方政府的組成部分，在行政上受地方政府領導，在保證完成中央統計任務的同時，執行地方政府交給的各項任務，滿足地方政府對統計信息的所有需要。這種統計體制的優點在于不僅能集中利用人力，財力和物資技術條件，相對節約統計經費，還能把中央和地方辦統計的積極性結合起來，較充分地開發和利用統計資料，同時為中央和地方政府搞好服務。它的主要缺點是抗行政干擾的能力差，在逐級綜合匯總統計數據過程中，統計信息的真實性容易受到地方利益的某些不利影響。

彼此獨立、相互協作型。其特點是中央統計機構在中央政府的領導下按照全國的需要，制定統一的統計調查計劃和調查方案，通過設立在地區的派出機構搜集統計資料;地方統計機構完全根據地方政府工作的需要制定統計工作計劃，組織必要的統計調查;中央和地方統計執行機構在組織上是互相獨立的，在工作上是有條件地進行協作的;地方統計機構可以根據“協議”為中央統計機構完成一定的統計調查任務，或從中央統計機構得到某些有府的統計資料。

二、我國的統計管理體制

(一)我國現行統計管理體制的主要內容。

根據《統計法》第四條的規定，我國實行了統一領導、分級負責的統計管理體制，建立了由政府綜合統計系統和部門統計系統組成的集中統一的政府統計系統。其中，政府綜合統計系統由各級政府統計機構組成，縣以上地方各級人民政府設立獨立的統計機構;國家統計局還在全國各省(區、市)和部分市、縣，建立了城市社會經濟調查隊、農村社會經濟調查隊和企業調查隊，總編制為19900余人，實行垂直領導、統一管理。部門統計系統，包括國務院和地方各級人民政府的各部門根據統計任務需要設立的統計機構，或在有關機構設置的統計人員。現行的“統一領導、分級負責”的統計管理體制主要由以下三個方面組成：

(1)業務管理和協調方面。國家統計局依法負責組織和領導協調全國統計和國民經濟核算工作。國家統計局直屬的城市社會經濟調查隊、農村社會經濟調查隊和企業調查隊的統計業務由國家統計局垂直領導。縣級以上地方各級人民政府統計機構，負責組織領導和協調本行政區域內的統計工作，受同級人民政府和上級政府統計機構的雙重領導，在統計業務上以上級政府統計機構的領導為主。國務院和地方各級人民政府各部門的統計機構或統計負責人，在統計業務上受國家統計局或者同級地方人民政府統計機構的指導。

(2)人事管理方面。縣以上地方各級政府統計局正、副局長，由同級地方黨委和政府管理，上級政府統計局協助管理。城市社會經濟調查隊、農村社會經濟調查隊和企業調查隊的編制和干部，由國家統計局統一管理，分級負責。省級城市、農村以及企業調查隊的正、副隊長，由國家統計局管理，同級政府統計機構協助管理，同級地方黨委監督管理。部門統計系統的編制和干部由部門自行管理;

(3)經費管理方面。縣以上各級人民政府統計機構的統計事業費、國家統計事業編制的經費，由中央財政撥付，國家統計局統一管理。地方各級人民政府統計機構的行政經費由地方財政撥付，基本建設投資由地方政府安排。城市、農村和企業三支調查隊的各項經費由國家統計局撥付并統一管理。部門統計系統的各項經費由部門自行管理。

(二)從理論和實踐上，分析我國統計工作實行統一領導、分級負責的管理體制的必要性。

《統計法》規定，我圓統計工作實行統一領導、分級負責的管理體制，這是統計工作科學性、統一性的要求，也是我國幾十年來統計工作實踐經驗的總結。

統計工作之所以要實行統一領導，是因為：(1)統計部門要對大量的社會、經濟、科技現象進行調查，把成干上萬個單位的活動情況全面地搜集、匯總起來，必須有統一的計劃和步驟，統一的制度和方法。如果各地方、各部門、各單位的統計制度和核算方法彼此不一，各搞一套，就不可能綜合出有價值的統計資料。(2)為了從組織上、制度上防止虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料等違法行為的發生，防止地方個別領導非法干預統計調查和統計資料的上報，切實保障統計機構和統計人員獨立行使統計調查權、報告權和監督權，也要求對統計工作實行統一領導。

統計工作之所以要實行分級負責，是因為：(1)我國統計工作，不僅要滿足黨中央和國務院的決策初管理的需要，還要滿足地方各級黨政領導管理經濟的需要，這就要求各級統計部門還要接受當地黨委和政府的領導，完成地方統計調查任務。(2)統計工作需要大量的經費和其他工作條件，在當前的財政體制下，國家不可能全部包下來，需要各級財政的支持，多渠道解決經費等條件。(3)我國幅員遼闊，各地經濟發展很不平衡，開展統計工作的環境、條件不同，對統計工作的需求也不一樣，各地統計工作不可能也不必要完全由國家統計局作出統一安排。

(三)我國現行管理體制的主要弊端

現行的“統一領導、分級負責”的統計管理體制，雖然是比較適合我國國情的一種選擇，但在實際應用過程中還是存在很多弊端：一是統計工作的獨立性差，抵御來自地方政府的對于統計調查和統計數據的干擾能力弱，統計信息的可靠性和時效任受到威脅。二是政府統計系統縱向管理不順，中央和地方統計任務不分、職責不清、整體效益低下，不利于全面推行抽樣調查。三是政府綜合統計與部門統計之間橫向關系不順，多頭向下、重復調查、報表多亂、數出多門的現象較為嚴重。一方面，國家統計局不能夠有效利用各業務部門的行政記錄。另一方面;中央各部委依法統計思想不強，不能夠主動及時地向國家統計局報送和交換有關部門統計資料和行政記錄。這種重復交叉的雙軌制統計組織體系，既造成報表多亂、數出多門，又帶來了人力，物力、財力的巨大浪費。

三、國外統計管理體制的特點及借鑒意義

美國――橫向分散型與縱向分級負責的統計體制。

日本――橫向分散型與縱向集中型的統計體制。

法國――橫向分散式與縱向垂直集中的統計體制。

德國――橫向集中型與縱向分級負責的統計體制。

澳大利亞――橫向集中型與縱向垂直型統計體制。

印度尼西亞――橫向高度集中與縱向垂直統一的統計體制。