一、教育行政的含義

（一）什么是教育行政

教育行政是國家行政的重要組成部分，是國家通過政府的教育行政部門對教育事業進行領導和管理。

現在國際通用的《社會科學大辭典》對行政一詞的解釋是：“行政為國家事務的管理。”行政有狹義和廣義之分。狹義的行政是涉及國家政務的管理活動，與國家政權直接聯系。行政是管理這個更大系統和范圍中的子系統，為管理的較高層次。行政作為國家的一種職能，它必然體現統治階級的意志，通過政府的行政機關對國家政治、經濟、文化、教育、體育等方面事務進行管理。可見，行政是以國家權力為后盾，體現統治階級意志并以法律為依據所進行的國家事務的管理，具有鮮明的政治性、強制性。并且，在階級社會中，行政具有階級性。國家統治權正是通過行政這種國家政務活動發揮作用的。而廣義的行政是指對公共事務的管理。在這個意義上，“行政”與“管理”同義。就是說，工廠、醫院、商店、學校和幼兒園等單位的管理也都可以稱之為行政管理。

教育行政屬狹義行政范疇，即國家行政機關，包括國務院及其組成部分、地方人民政府及其組成部分，如何按照國家法律、憲法和政府的行政指令管理各專業部門的活動。對教育領域的行政管理就是教育行政。可理解為，國家權力機關為實現一定的目的，對各級各類教育進行組織管理和領導的行政活動。

（二）教育行政的特點

教育行政具有政治性和教育專業性的特點。由于教育行政是國家行政的重要組成部分，與國家政權直接聯系，因此教育行政具有政治性。所謂政治性，即教育行政主體代表國家行使行政權力，體現國家或統治階級的意志，通過教育行政的管理和調控，保證教育的發展方向，保障國民的受教育權利，培養特定社會所需要的人才。同時教育行政具有較強的專業性，通過教育行政的專業化、行業化管理，體現教育的規律，使教育這項培養人的社會活動能更好地實現預期的目的。教育行政是政治性與專業性的統一，政治性寓于教育專業性之中，并通過教育專業性活動而得到體現。實際上，教育行政的政治性和專業性的特點是管理二重性在教育行政管理這一領域的具體體現。

（三）教育行政的職能和作用

1．教育行政的主要職能

所謂職能，是指職責和功能。教育行政的職能是什么？說法不一，其原因在于；教育行政的職能與教育行政機構的結構有密切聯系，教育行政機構的結構不同，其功能有所不同；教育行政的職能與教育行政機構在整個教育行政體系中所處的層次有關系，不同層次的教育行政機構，其職責有所下同。但總的來說，正如前面談到的，教育行政是國家行政的組成部分，也是一種管理活動。因此，它既有國家行政的職能，即政治職能、經濟職能、文化職能等，同時又具有一般管理的職能，即計劃、決策、控制、督導、評價等職能。

我國的教育行政職能體現為：各級教育行政機關對國家教育事業的管理，發揮宏觀調控的職能。具體是指從事貫徹教育方針，擬定教育法令、規章，編制教育事業發展規劃，任用、考核教育人員，擬定教育經費，充實教育設備，規劃教育基建，開展教育科研，進行教育督導、教育評價和教育統計等。

2.教育行政的主體與客體

教育行政首先要明確教育行政的主體和教育行政的客體。國家當然是行政主體，但由國家授予行政權力的機構也可以是行政的主體。在教育方面，中央教育行政機構有教育行政權，地方教育行政當局也有教育行政權，它們都是教育行政的主體。當然，幾個教育行政主體之間存在著教育管理權力怎樣分配的問題。教育行政機關工作人員是教育行政組織的最基本的要素，他們與教育行政機構相結合，就構成了教育行政主體。沒有教育行政主體，教育行政職能就無從實現。

教育行政的客體是相對教育行政主體而言的，指接受行政與支援的教育機構或教育丁作者，即教育行政的管理對象，包括下級政府、下級教育行政機構以及各類型教育機構、教師和學生等。中央以下各級包括教育行政部門和教育機構兼為教育行政的客體與主體身份，既作為接受國家和上級教育行政管理的客體，同時又是對下級教育部門和教育工作者等直接進行管理的主體。可見教育行政的主客體的區分不是絕對的，而是相對的，二者的角色地位在一定的條件下是可以相互轉化的。

3．教育行政的作用

教育行政的作用是指教育行政主體對教育行政客體的作用，主要是通過權力限制作用和非權力促進作用實現行政領導和業務領導。

（1）權力方面的限制作用

指行政主體依據法律規定，對行政客體或限制其行為或要求承擔一定義務等權力作用。教育行政主體的權力作用主要是通過行政指令與教育立法體現的。前者即教育行政部門憑借上下級之間的權力與服從關系，對教育活動進行管理的手段。包括制定教育發展戰略、方針、，部署教育的重點發展項目，直接任免教育行政機關或部門領導人，監督檢查執行情況等。后者指教育行政主體按照教育法、教育法規，對教育管理的手段，它具有權威性和強制約束性，保證教育沿著正確軌道發展。如在我同的《教育法》中規定，“學校及其他教育機構的設立、變更和終止，應當按照國家有關規定辦理審核、批準、注冊或者備案手續。”也就是說，我國對教育機構的設立實行登記注冊和審批兩種制度。如在《幼兒園管理條例》中規定，幼兒園實行登記注冊制度。

（2）非權力方面的促進作用

指教育行政主體對行政客體的教育工作給予技術上、專業上的指導和建議，或給予經費補助c主要包括教育督導、教育經費撥發、提供師資培訓或信息服務等，從而予以支援、協助和促進教育的發展。

二、教育行政體制概述

教育行政體制是指一個國家教育行政組織系統，是國家對教育領導管理的組織結構和工作制度的總稱。主要由教育行政系統機構的設置和各級教育行政機構的隸屬關系及其相互間的職權劃分等構成。

（一）教育行政體制的類型及特征

教育行政體制不僅與國家政權的性質、政體有著十分密切的關系，而且受國家經濟基礎、文化傳統等方面的影響。因此，出現了不同類型的教育行政體制。在學術界對教育行政體制的類型有不同的劃分法。但不管如何劃分，實際上各國對教育的管理都可以通過兩種不同的基本體制來進行。各國的教育行政體制大致上可歸為兩類二:一類是中央集權的教育行政體制，另一類是地方分權的教育行政體制。

中央集權的教育行政體制的優點是：便于國家對教育事業的統一規劃和調控；有利于對全國教育活動的統一指導；便于有計劃地進行全國各級各類教育改革和開展有關實驗。但其弊端也很明顯：不利于調動辦教育的積極性；只強調全國的統一性，不利于因地制宜，決策容易脫離實際；由于統得過死，妨礙各級管理者積極性和創造性的發揮，致使教育行政管理缺乏生機和活力。法國和前蘇聯的教育行政可歸為這一類。

地方分權的教育行政體制及主要特征：地方分權的教育行政體制實際上是把中央集權管理的全部權力都轉讓給地方分權管理體制所設立的自治權力機構。這些機構不是作為中央集權管理當局的一個代表出現的，這些機構的一切權力，都是法定的權力。實行這種體制的優點是：有利于調動地方各級政府辦教育的積極性和主動性；有利于調動公民和公共團體及各種社會力量關心支持教育事業的責任感和集資辦學的積極性；有利于從各地實際出發，因地制宜地辦教育，使之與當地社會經濟密切結合、協調發展；有利于各地結合當地實際進行教育改革，規劃教育發展，從而形成各地的辦學特色，發揮各地辦學優勢。其弊端有：不利于國家對全國教育事業的統一規劃和調控；由于各地教育法規不一致，致使教學大綱、教學計劃、課程設置無統一標準，易造成教育質量參差不齊；教育權限主要歸地方，而各地的經濟、社會發展不平衡，甚至懸殊很大，由此必將造成各地辦學條件、師資水平的差距，從而出現教育質量上的差距。美國、原聯邦德國和英國基本上屬于地方分權這一類，但各國之間

仍有差別，各自都有其特點。

從當今世界各國教育行政改革與發展的趨勢看，教育行政趨于均權化。教育行政均權化趨勢主要指的是教育行政中實行的中央集權制與地方分權制正在相二靠攏，相互協調，而不是兩者分別朝兩個端點發展。也就是說，實行中央集權制的教育行政的國家逐漸給地方以更多的權限；實行地方分權制的教育行政的國家將涉及國家利益的教育事宜交由中央統一管理，逐漸加強中央的權限。這表明了各國力求使中央與地方教育行政機構之間的關系能得到協調。

（二）我國現行教育行政體制及其改革的目標

新中國成立之后，迅速建立起從中央到地方完備的教育行政體制，50年來，我國教育行政體制幾經變遷，其主要原因是受我國政治、經濟發展的推動及教育事業發展的影響。歷次改革都是以集權與分權的關系，即中央與地方教育行政權力、職責的劃分為中心問題的。

我國現行的教育行政體制是中央統一領導下的分級管理的體制，即在中央政府一級設教育部，地方的省、市、縣、鄉四級分設教育廳（局）、局（科）、組等專門性的教育行政組織，地方各級教育行政組織均受中央統一領導。可以說我國的教育行政體制基本上屬于中央集權制。從這種管理體制的實踐中，我們越來越清楚地看到，它在某種程度上影響著我國教育行政的效率，或者說它存在著阻礙教育行政效率提高的弊端。特別是在黨的十一屆三中全會以來，我國經濟體制、政治體制改革的不斷深化，尤其是社會主義市場經濟體系的建立，大大促進與沖擊著我國教育事業的發展與教育管理體制，教育行政體制的改革勢在必行。教育行政管理權力過分集中不利于教育事業的發展，發展教育必須簡政放權，以使教育更好地適應社會主義現代化建設事業發展的需要。正如1985年師共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）中指出的：“必須從教育體制入手，有系統地進行改革。改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校辦學自主權，調整教育機構，相應地改革勞動人事制度，還要改革同社會主義現代化不相適應的教育思想、教育內容、教育方法。”可以說，《決定》為教育行政體制改革指明了方向，也指明了我國教育行政體制改革的內容。①同時，也可以說揭開了我國教育行政體制改革的新篇章。從80年代中期以來，我國在教育行政體制改革方面取得了一系列成績，但從。我國教育行政體制改革的長遠目標來看，改革的任務仍很繁重，路程仍很艱難。

我國教育行政體制改革的長遠目標，應當是通過系統地改革現行的教育行政體制，逐步建立起有中國特色的社會主義教育行政體制。其具體含義主要包括：第一，在政治領導方面，堅持黨對教育事業和教育行政的政治領導，建立和健全有效的政治領導機制。既要避免否定黨的領導，或忽視黨在教育行政中的政治領導地位的現象，又要防止將黨的政治領導等同于行政管理，出現以黨代政、黨政不分、黨組織包辦一切的現象。第二，在中央、地方、學校與社會的關系上，建立中央統一領導、地方分級管理、學校自主辦學、社合參與管理的運行機制，防止出現權力過度集中和過度分散，調動中央、地方、學校和社會各方的辦學積極性，共同發展教育事業。第三，在教育行政權力的配置上，堅持適當分散原則，健全教育行政的決策、執行、監督組織體系，避免教育行政職責權限界線不清、職能混淆、功能紊亂的現象。第四，在教育行政職能上，逐步簡政放權，使教育行政由重直接管理轉變為重間接管理，由重微觀管理轉變為重宏觀管理。第五，在教育行政的手段上，根據教育行政職能的轉變，由主要采用教育行政指令、行政監督的方式，轉變為主要通過教育立法、教育督導、教育規劃、教育撥款等手段行使教育行政職能。第六，在教育行政的組織機構和人員配備上，根據精簡和

①陳孝彬，《教育管理學》，北京師范大學出版社，1991年版，第165～166頁。

高效的原則，根據教育行政職能要求，科學地設計教育行政機關的職能部門，合理設置行政職位和職數，避免教育行政機關部門林立、冗員充斥、教育行政效率低下的弊端。①

以上六個方面的內容都是相互聯系、相互作用、不可割裂的，它們共同構成建設有中國特色的社會主義教育行政體制的目標模式。

①蕭宗六等主編，《中國教育行政學》，人民教育出版社，1997年版，第48～49頁。