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第一講 農業政策概述

農業政策的概念

農業政策是根據黨的路線和方針，為了實現一定社會、經濟及農業發展目標，在一定時期內對農業發展過程中的重要方面及環節所制定的具有激勵或約束其經濟活動的一系列措施和行動的總則。

農業政策的產生與發展

我國農業政策的發展過程分為以下五個階段:

（1）土地改革階段(l 949~1952年)消滅封建土地所有制，實現農民土地所有制

（2）農業合作化階段(1 953~1957年)完成了農業合作化的進程。到 1956年底，全國 96%的農戶己加入農業生產合作社，其中 88%的農戶參加了高級農業合作社。

（3）人民公社化階段(l 958~1978年)這是一個漫長的、災難性的階段 。受“一大二公”的極“左”思想的影響. 1958年把高級農業生產合作社合并成為人民公社。這種"政社合一”的政治經擠體制，嚴重挫傷了農民的生產積極性，極大地破壞了農村社會生產力，它是造成災難性的“三年困難"的原因之一。

（4）家庭承包制階段(1979-1991年)這一階段是中國農業經濟大發展的時期 。

制定了《關于加快農業發展的決定》提出了農村改革和發展的新政策，調整了工農關系，增加了農業投資，提高了農產品的收購價幅。這一系列有利于農村經濟發展的措施極大地調動了農民的生產積極性，推動了農業生產和農村經濟的全面發展。

（5）社會主義市場經濟建立和完善階段(從 1992年至今)從 1992年開始，建立社會主義市場經濟己寫入中國的憲法。這際志著傳統的計劃經濟體制的結束，新的具有中國特色的市場經濟體制開始運作。

建立市場經濟是一項艱巨的系統工程，目前面臨著三個方面的艱巨任務:首先，是明晰的產權關系。其次，是有效的市場經擠體系。市場經濟依靠市場機制和市場價格信號使資源得到最佳的配置。第三，是國家的宏觀經擠干預。巾場經濟并不等于自由放任的經濟，政府必須做好宏觀調控，制定科學的政策目際，采取合理的政策手段，保證市場的合理競爭和高效運行。

農業政策的特點

(1)內容上的綱領性。農業政策一般是從整個國家或地區農業發展的需要出發，綱領性地規定農業經濟活動應遵循的共同原則，并不規定具體目標和政策實施的具體措施。

(2)工作范圍的廣泛性。農業政策的調整范圍一般是整個國家或地區的農業生產經濟活動和經濟關系，因而具有普遍的指導意義。

(3)具體應用上的靈活性。由于政策一般規定得比較原則，這就給對政策的理解和具體應用帶有一定的靈活性。

(4)政策效力的有限性。由于農業政策規定原則性較強，具有一定的靈活性，因此，政策實施時在多數情況下難以做出違反政策時適度的紀律處分規定。

農業政策實施的概念與特點

農業政策實施的概念

農業政策的實施就是指農業政策方案被批準并正式頒布之后，把農業政策所規定的內容轉變為現實的過程。

農業政策實施的特點

(1)具體性(2)靈活性 (3)綜合性(4)階段性和連續性(5)目標的統一性和途徑的多樣性(6)決策的多層次性

農業政策實施的影響因素

（1）政策的制定（2）政策的資源(3）政策執行者（4）社會環境

農業政策實施的方法

（1）行政方法

行政方法是指憑借行政機構的權威，運用命令、指示、指令或任務，按照行政層次和行政秩序來推行政策實施的方法

（2）經濟方法

經濟方法是指在客觀經濟規律直接作用和經濟組織自主活動的情況下，通過利用與價值有關的經濟杠桿和經濟手段來調節人們之間的物質利益關系，以實現政策目標的方法。

（3）法律方法

法律方法是指行政機關應用國家法律和根據憲法、法律制定各種有效措施推行農業政策實施的方法。

（4）思想教育方法

思想教育方法就是通過加強思想政治工作，提高行政人員和農民的思想政治覺悟和對政策的理解水平，增強推行政策實施的主現能動性和自覺性。

農業政策的調整與延續

（1）農業政策的調整

農業政策在實施的過程中，由于政策本身存在某些問題或出現新情況，進而需要對政策進行修正和補充，以適應新的認識和發展變化了的情況，這就是農業政策的調整。

（2）農業政策的延續

農業政策的延續包括三層含義：

基本農業政策長期穩定不變;

不因領導人的變更而中斷或被扭曲;

保持新舊政策的銜接繼起，避免出現政策真空。

農業政策調整與延續的關系

政策調整和延續是社會主義上層建筑發展運動中相互聯系、相互依存的兩個方面，農業政策的調整是延續的基礎，沒有政策的調整，政策也就難以延續。

政策的穩定是基本的，政策局部的調整也是必要的。任何農業政策的穩定和延續都是相對一定歷史時期而言的。

政策的穩定和延續是相對的、暫時的，而政策的調整是絕對的、經常的。

第二講、農業法規概述

農業法的概念、調整對象與范圍農業法的概念

農業法，又稱農業經濟法，是調整人們在農業經濟活動過程中所發生的特定農業經擠關系的法律及其法規的總稱。

農業法的調整對象

農業法的調整對象是特定農業經濟關系，具體分為兩類:一類是農業經濟管理關系，它是農業法的主要調整對象。

另一類是與農業經濟管理關系密切相關的農業經濟關系，主要是在農業經濟活動中所發生的經濟流轉和經濟協作關系。

?農業法的調整范圍

農業法調整的范圍是:既包括從事農業生產經營活動，即種植業、林業、畜牧業和漁業，又包括與農業生產經營直接相關的活動。

?國外農業立法的歷史背景

由于各國的社會和經濟的歷史條件的不同，法律介入農業的背景也有所不同。

美國、法國等較早實現工業化的國家，由于本國自然條件優越，生產力水平較高，相繼出現了農產品生產過剩的問題。

二戰時期的日本，農業人口大量減少，國家對農業的投入也降至最低限度，農業嚴重衰退，導致戰后出現了全國性的糧食危機。

?國外農業法的發展

通過農業立法和執法，促進了農業的發展；隨著農業的發展，又會進一步推動農業法的不斷發展和完善。

搞農業，立法是根本，政策雖然有突出作用，但畢竟替代不了法律。

從長遠看，農業發展速度的快慢，主要不在于每年的政策，而取決于有沒有一部好的農業法。

?國外農業立法的目標、任務與具體措施

（1）立法的目標

日本《農業基本法》規定，國家的農業政策目標是，鑒于農業及務農人員在產業、經濟等方面完成的重要使命，應適應國民經濟的發展及社會生活的提高，克服不利于農業在自然、經濟、社會方面的限制，提高農業生產率以降低同其他產業之間的勞動生產率上的差別以及增加務農人員的收入，使其生活達到其他產業人員水平，以謀求發展農業和提高務農人員的地位。

原聯邦德國《農業法》規定，為了保證農業適應德國國民經濟的不斷發展，并最大限度地向人民提供食品，應運用一般的經濟政策和農業政策---特別是商業政策、稅收政策、信貸政策以及價格政策的手段，使得農業能夠彌補它與其他經濟部門相比受自然條件影響和經濟上的缺陷，并提高其生產率。

法國《農業指導法》規定，法國農業指導法的宗旨是在經濟與社會政策中，建立農業與其他經濟活功完全平等，在促進農業對法國經濟的發展和社會生活的提高以及在產品外貿貢獻的同時，通過消除從事農業人員與其他行業人員在收入上的不平等因素，使農業公平地分享經濟發展所帶來的好處。

（2）立法的任務

農業立法是各國干預農業的基本手段，其共同任務是:穩定農業和農地經營，促進農業產業結構合理化，提高農民的收入，縮小農民與其他就業者收入的差別。處于工業化過程之中的國家和地區的農業法，還特別強調發展適度規模經營，促進農業現代化發展的問題;而工業化已完成的國家的農業法，則更多強調如何減少農業生產過剩和協調發展的問題。

（3）具體措施

日本《農業基本法》第二條明確了國家為實現本法所規定的任務與目標，以及必須采取的合理調整生產結構等八項措施，還分別在財政、金融、土地經營規模等方面規定了一系列相應的政策法律措施。

法國的《農業指導法》為了實現其立法目標.，對農業生產經營，特別是只有兩個勞動力的中小農場進行援助。

美國 1933年的《農業副法).詳細地規定了土地休耕、信貸和價格支持、農產品儲存制度等，以實現其立法的目標。

韓國為了有效地執行《農業基本法》，先后制定了大量的配套法規，針時在經濟高速增長之初農產品相對不足的問題，頒布了《糧食管理法》。

日本《農業基本法》中專門規定，政府對重要農產品必細考慮生產、供求、物價及其經濟狀況，采取穩定其價格的必要措施，作為彌補農業生產、交易等不利條件的措施之一。

法國《農業指導法》對農產品流通、進出口市場調節基金問題做了規定。

?歐美農業支持政策現狀及對我國的影響

（1）美國、歐盟農業支持政策的調整及特點

◆自20世紀 30年代以來，美國政府一直通過對農業實行巨額補貼，實施對農業的有效干預。

2002年 5月 13 日美國頒布了新農業法。

美國新農業法有以下四個突出特點:

一是大幅度提高補貼水平。

表 1-1美國農業部估算的農業補貼支出 億美元 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年合計 1996年法案 計劃額 174 116 108 98 87 83 666 2002年新法 案增加額 34 103 114 105 87 76 519 合計 208 219 222 203 174 159 1185 二是調整補貼方式。通過“銷售貨款補貼”、“固定直接補貼”和“反周期補貼”三道保護線，對種植小麥、玉米、大米、棉花、油料的農場主提供收入補貼。

三是擴大補貼范圍。除了繼續大米、小麥、玉米、高梁、大麥、棉花等農產品進行補貼外，還把大豆、油料、花生等產品納入"固定直接補貼"和"反周期補貼" 范圍;把花生、羊毛、蜂蜜、雜豆等產品納入"銷售貨款補貼"范圍;把水果、蔬菜等農產品也納入了補貼范圍。

四是補貼分配相對集中。

據美國農業部估計，按新農業法的補貼方式，目前 30%的大農場將在得 70%的補貼，這將有利于提高大農場的規模和競爭力。

◆在美國頒布新農業法之后，歐盟也對共同農業政策《2000年議程》進行中期審議。

歐盟政策調整的重點有三個:一是突出食品安全、環境保護以及動物福利，宏觀上將有助于構筑新的貿易技術壁壘。二是減少與產量掛鉤的補貼。三是減少對大中型農場的直接補貼，提高對農村發展的支持水平。

歐盟農業支持政策主要采取以下六種方式:

▲價格支持

▲收入直接補貼

▲對農業的公共服務

▲信貸和稅收支持

▲貿易促進

▲農業保險

◆歐美農業支持政策的特點

▲依市場變化調整補貼方向

▲以立法形式確定支持政策

▲支持政策項目化，項目管理法制化

▲有比較完善的政策執行主體

2）歐美農業支持政策調整對我國的影響

一是壓低農產品國際市場價格

二是高筑農產品國際貿易的技術壁壘

三是影響我國農民增收

3）我國農業支持狀況

一是支持水平偏低

二是流通環節補貼過高

?國外的農業執法監督與效果

（1）執法監督

（2）依法治法

?國外農業立法的啟示與借鑒

（1）樹立依法治農的思想，加強農業法制建設

（2）克服義務本位思想，確立保護農業勞動者合法權益的觀念

（3）尊重農業發展的客觀規律，重視農業特別法的制定

（4）明確立法目標，增強立法的針對性

（5）嚴密立法程序，確保立法質量

（6）明確執法主體及其職責，保障法律的有效實施

?我國農業立法的現狀

建國初期制定了一些有關農業經濟的法律，如《中華人民共和國土地改革法》(1950年)、《政務院關于棉花實行計劃收購的命令》(1 954年)、《農村糧食統購統銷暫行辦法》(1 955年)、《農業生產合作社示范章程》 (1 956年)等。

后來在農村工作和農業問題上，由于"左"的錯誤指導思想長期占據支配地位，農村工作和農業發展長期靠政治運動推進。政策上的嚴重失誤使農業經濟遭受嚴重挫折，農業立法也基本處于停滯狀態。

黨的十一屆三中全會以后，經濟體制改革首先從農村開展并取得了巨大脆就。這期間，中共中央、國務院先后制定和頒布了一系列農業經濟政策。

主要有《中華人民共和國森林法》(1984 年)、《中華人民共和國草原法》(1985年)、《中華人民共和國士地管理法》(1986年)、《中華人民共和國水法》 (1 988年)、《中華人民共和國種子管理條例) (1 989年)、《中華人民共租國水土保持法) (1 991年)、《進出境動植物檢疫法》 (1991年)、《中華人民共和國農業技術推廣法》(1 993年)、《中華人民共和國農業法》 (1 993年)、《鄉鎮企業法》(1 996年)、《農藥管理條例》 (1 997年)、《中華人民共和國種子法》(2000年)、《中華人民共和國農村土地承包法》(2002年)等 。

?我國農業立法的發展趨勢

（1）從單獨個別立法向成龍配套體系化發展

《農業法》以基本法的形式對我國農業的發展目標、發展農業的政策措施、農業生產經營體制 等農業經濟的重大問題做了規定

（2）從計劃經濟立法向市場經濟立法轉變。

（3）從對農業經濟活動的微觀管理轉向對農業經濟的宏觀調控 。

第三講、農業政策與農業法規的關系

?農業政策與農業法規的聯系性

(1)同一階級屬性

(2)政策是制定法律的依據，法律是政策的體現

(3)法律是政策的具體化、條文化和定型化

?農業政策與農業法規的主要區別

(1)法具有國家強制性

(2)法具有明確的規范性

(3)法具有相對的穩定性

?農業政策與農業法規辯證運用的統一

(1)理論上要提高認識

(2)在實踐運用中應掌握的原則

(3)執行與調整

第四講 《農業法》基本內容

農業法概述

農業立法是保證農業持續、穩定、協調發展的需要，是鞏固和

發展農村改革成果的需要，是發展農村社會主義市場經濟的需要。

1993年7月2日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《中華人民共和國農業法》，全文共9章66條。

從2003年3月1日起《中華人民共和國農業法(修訂草案)》開始實施，修訂后的《農業法》全文約1.3萬字，共13章99條，分為總則、農業生產經營體制、農業生產、農產品流通與加工、糧食安全、農業投入與支持保護、農業科技與農業教育、農業資源與農業環境保護、農民權益保護、農村經濟發展、執法監督、法律責任和附則。

為什么要修訂《農業法》

《農業法》的施行，對于進一步鞏固農業的基礎地位，穩定家庭承包經營為基礎的農業生產經營體制，推進農業生產發展和結構調整，加強農業科技教育，維護農民合法權益，促進農業生產整體水平的提高，都發揮了重要作用。

改革開放以來，我國的農業和農村經濟發展取得了巨大成就，發生了歷史性的變化。隨著改革開放的深入和國民經濟不斷發展，當前我國農業和農村經濟發展已經進入了一個新的階段．糧食和其他農產品產量大幅度增長，由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余，基本上解決了全國人民的吃飯問題 。在農業發展的新階段，也出現了一些新情況和新問題。

一是隨著社會主義市場經濟體制逐步完善，農業和農村經濟發展的運行機制與外部環境都發生了變化，傳統的農業管理和支持模式已經不能適應新的形勢。

二是由于生產力水平提高和人民生活的改善．農產品供求關系發生變化，部分農產品出現階段性、結構性供過于求，農產品的品種和質量不完全適應市場需求，農業結構調整勢在必行。

三是近年來農民收入增長幅度趨緩，這不僅制約農村消費增長，也影響國民經濟的發展。

四是我國加入世界貿易組織后，農業面臨國際市場的挑戰，需要采取新的措施，提高農業發展水平和農產品的國際競爭力。

為了應對新情況，解決新問題，推動農業和農村經濟更好地向前發展，九屆全國人大常委會立法規劃確定對農業法進行修改，并明確由全國人大農業與農村委員會牽頭組織起草工作。2000年7月以來，全國人大農業與農村委員會和農業部共同組織力量，成立了農業法修改工作領導小組和起草工作小組 。

在大量調查研究和廣泛征求意見的基礎上，形成了《中華人民共和國農業法(修訂草案)》，并于2002年6月24日提請九屆全國人大常委會第28次會議進行審議。全國人大常委會經過三次審議后，于2002年12月28日第三十一次會議通過了農業法修訂案。

?《農業法》的適用范圍

（1）農業的范圍

農業是指大農業，《農業法》第2條第1款規定：“本法所稱農業是指種植業、林業、畜牧業和漁業等產業，包括與其直接相關的產前、產中、產后服務。”

（2）農業生產經營活動的范圍

根據《農業法》的規定，本法調整的農業生產經營活動，是指農業生產的產前、產中和產后各項生產經營活動以及直接為生產經營提供的各項服務，包括農業生產資料的供應、農產品的流通、農業投入、農業技術推廣、農業資源保護和環境保護等。

（3）法律關系主體的范圍

《農業法》的法律關系主體包括兩類：一是直接從事農業產經營活動的農業勞動者和農業生產經營組織。農業勞動者包農民和農業企業的職工；農業生產經營組織是指農業集體經濟組織、國有農業企業和其他農業企業。二是管理農業和為農業服的國家機關、有關組織和個人。國家機關是指各級人民政府、業主管部門以及財政、金融、科技、物資等部門；有關組織是農業技術推廣機構、商業和合作社組織以及其他為農業服務的企業。

（4）地域的適用范圍 《農業法》適用于中華人民共和國領域和其他管轄的海壇領域是指領陸、領空和領海。種植業、林業、畜牧業在領域內發展，漁業還要擴大到領海和其他管轄海域。領海是指領海基線起12海里之內的海域。其他管轄海域是指專屬經濟區和大陸到專屬經濟區是指領海基線量起200海里之內的海域；大陸架是大陸自然延伸的海床和底土。

?《農業法》的基本內容

新《農業法》共由13章99條構成．其框架結構和基本內容包括：

第一章“總則”共9條(第l條至第9條)，主要內容包括：立法宗旨和依據、農業的地位、農業發展的基本目標、土地所有制和使用制度、農業所有制、經營制度、農業發展措施、政府和社會的責任、農業行政管理體制等。

“農業生產經營體制”共5條(第10條至第14條)，主要內容包括：農村土地承包經營制度、專業合作經濟組織、農業產業化經營、農產品行業協會等。其中《農業法》對農村土地承包經營的方式、期限、發包方和承包方的權利義務、土地承包經營權的保護和流轉等方面，適用《中華人民共和國上地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法)。

“農業生產”共11條(第15條至第25條)，主要內容包括：國家支持發展農業生產的措施，農業生產結構調整方向，農業綜合開發，富余農業勞動力出路，農田水利建設，農業機械化，農產品綜合開發利用，農業的防災、抗災和救災，”扶持貧困地區，農業氣象事業，扶持農民購買先進農業機械，農業保險制度，動植物防疫、檢疫制度，農業生產資料和安全使用等。第四章“農產品流通與加工”共5條(第26條至第30條)主要內容包括：農產品購銷基本政策、重要農產品宏觀調控原則、糧食保護價收購制度和儲備調節制度、農產品流通組織和形式、貿工農一體化經營、農產品市場體系建設、農產品進出口貿易、加快農產品流通措施、保護農產品流通主體的合法權益、支持發展農產品加工業和食品工業、增加農產品的附加值、建立健全農產品加工制品質量標準、完善檢測手段、鼓勵發展農產品進出口貿易、建立農產品進口預警制度等。