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公共管理學的產生

公共管理學的產生：工業社會時期

一.西方：

1887年，威爾遜《行政學之研究》“執行憲法比制定憲法更困難”，主張行政與政治分離。（思想基礎）

1990年，古德諾《政治與行政》“政治負責政策與法規的制定，行政負責政策與法律的執行。”（理論基礎）

1926年，懷特《行政管理學導論》，指出行政管理學的主要內容，是美國第一本行政管理學教材，西方行政管理學正式誕生。

公共管理學的產生：后工業社會時期

二.中國：

出現：20世紀30年代（留學生引入，舶來品）

廢止：1952——1974

恢復：80年代中期以后

發展：1998年設立公共管理一級學科，2001年公共管理碩士專業學位教育啟動，2003年武漢大學設立公共管理一級學科博士點，2004年開始招生。

三.MPA在國外的發展狀況：歐美國家文科高層次職業學位教育的三大支柱：MBA（工商管理碩士）,MPA（公共管理碩士）,JM（法律碩士）

四.MPA在我國的發展：1998年正式設立公共管理學科，1999年設立MPA學位教育，2001年招生。

第一章 導論

一.公共管理的含義

1.管理主體：政府（核心主題），非盈利組織

2.管理對象：公共事務（提供公共產品的一切活動）

3.公共管理的定義：政府及其他管理機構依法對社會公共事務進行管理，提升政府績效和服務品質，以實現公共福祉和公共利益。

二.公共管理與私部門管理的區別

類別	公共管理	私部門
行使和依賴的權威	政治權威（公權力）	經濟權威或者市場權威
管理自主權	權力有限（限于法律范圍）	相對充分，遵循意思自治
管理目的	服務導向代表并回應公共利益	利潤導向，追求私人利益最大化
賴以生存的物質來源	公共財政（稅收為主）	利潤
管理效率意識	效率意識不強	較為強
社會責任	更強調責任，有社會價值分配的責任	自覺自愿

三.公共管理與公共行政的關系

相互的聯系：1.都是對公共事務的管理。 2.都是以政府為核心。 3.都是管理機關依法開展的管理活動。 4.都強調管理過程的規范與效率。

兩者的差異

對象	公共管理	公共行政
主體	單一主題（政府）	多元主體（政府，非營利組織）
客體	屬于政府管理范圍的社會公共管理	1.社會公共管理（不論是不是政府范圍的） 2.傳統公共行政中難以見到的客體
目標	重視管理過程	更強調結果，為了實現效率與公平
手段	計劃，組織，指導，協調，報告等傳統項目	除了傳統項目，也重視一些被忽視的工具（預算分析，監督，反饋控制等）
思想	強調執行規范	將企業思想引入到政府管理

四.公共管理學的研究對象與價值取向

1.對象：公共管理學是一門綜合運用各種科學知識方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規律性的學科，目標為使得公共組織尤其是政府組織更有效地提供物品。

2.價值取向：效率：強調公共資源是否被有效地利用。

效益：強調投入和產出是否經濟可行。

公平：強調公共投入對整個社會成員是否公平。（恩格斯系數和基尼系數）

五.公共管理與其他學科的關系

1.它是以行政管理學為基礎的。

2.它是一門交叉學科。（主體由管理，經濟，政治組成）

3.具有明顯管理學特征。

4.是一門獨立的學科，有相對獨立的研究領域。

六.公共管理面臨的挑戰

1.關于回應維持憲法秩序和政府穩定的問題。

2.關于如何在公共管理領域維系并發展民主法治社會的基本價值問題。

3.關于平衡政府與市場的作用以促進政府治理的有效性問題。

4.關于回應全球化的挑戰問題。

5.關于如何平衡目前與最近未來及較長遠未來的需要。

6.如何應對越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題。

7.關于重振政府的治理能力問題。

8.關于如何發展有效的組織體制問題。

9.如何構建國家社會的共同治理模式問題。

10.重建公共管理的道德秩序。

七.思考題

1.公共管理與私部門管理的區別。

2.公共管理與公共行政的聯系與區別。

3.公共管理學的研究對象與價值取向。

4.聯系國內外實際分析我國公共管理面臨的挑戰。

5.西方后工業社會與公共管理模式的變革。

第二章 公共管理的理論發展

一.公共行政理論的演進

初創：1.威爾遜：“政治—行政”二分體

A．背景：19世紀末20世紀初，資本主義進入上升階段，隨著經濟和社會的快速發展，社會公共事務日益增多，政府的職能不斷擴大，變得更加復雜困難，貫徹一部憲法比制定一部憲法更為困難了。

B．主張：對政治與行政這兩個概念進行正確的區分的基礎上將公共行政從政治學中分離出來，進行專門的研究。

C．政治：民選官員負責制定政策。行政：行政人員（一般由考試產生）負責執行政策。

2.馬克思·韋伯：行政管理的基本結構，即官僚結構（也稱科層制度），有以下特點：

A．政府履行職責的方式是連續的。

B．這些職責根據職能劃分為不同的方面，每個方面都設立必要的行政當局和審批程序。

C．有層級節制的權利體系。

D．工作要按照規章進行，必須由接受過培訓的官員執行規章。

E．組織管理的非人格化。

F．官員不能濫用自己的權力。

G．公共管理以成文的文件為依據，這往往使政府成為現代組織的中心。

H．公共管理系統的任務由政治家決定。

其他：A.主張在公共管理系統中實現分工，管理人員要專業化。

B.提出了公共管理系統的兩個根本目標：合法性與效率。

C.強調政治與管理的分離。

D.強調管理人員的內部管理，做到公私分明。

在西方后工業時期，韋伯受到的挑戰：

A.政府開支過大，財政危機加深。

B.辦事效率低下。

C.官僚作風嚴重。

D.信息資源和決策權的壟斷。

1.泰勒：科學管理

A.背景：19世紀末，在以美國為代表的西方發達國家，生產規模和科學技術的迅速發展，社會財富迅速增加。人們缺乏管理現代化大工業的方法和技術，勞動生產率增長緩慢。泰勒在長期調查研究后主張實行新的科學化的管理方法和制度，向管理要效率，進而提出他的科學管理理論。

B.內容：實行預先計劃；用科學的方法挑選工人；對工人進行科學教育和培訓，使他們掌握標準化的操作方法；管理部門和工人之間保持密切有好的合作關系。

C.地位：政治與行政的分離，強調行政管理事務的非政治化，使得行政領域運用科學管理原理成為可能。行政學者把他上升為行政管理學的理論，構成現代行政管理理論的重要組成部分。科學管理在1910—1940年一直對公共行政起到了支配的作用。

二.公共行政理論的構建

1.懷特的系統化行政理論：1926年《行政學導論》指出行政管理學的主要內容，是美國第一本行政管理學教材，標志著西方行政管理學正式誕生。

2.古利克和厄威克的科學化公共行政原則：對具體公共行政問題進行探討從而提出靜態的行政改革原則，充實了公共行政理論體系。

A.目標原則。

B.人員與組合相適應的原則。

C．“一人管理”原則。

D.“專業參謀和一般參謀”共存的原則。

E.“授權”原則。

F.“責權相符”原則。

G.明確性原則。

H.“控制幅度”原則。（不應該超過5人，最多不超過6人）

3.福萊特的動態化公共行政理論：重視行政管理中動態的人的因素，如興趣情感，人際關系的協調等。運用心理學的方法進行研究，主張管理的首要任務是創造一種環境和形勢，使人們自愿地主動地給予合作。其研究為人們提供了一種動態的行政管理理論，在正統的行政管理理論和行為主義行政管理理論之間作了溝通，也為行政理論的轉型打下了一個基礎。

三.公共行政理論的轉型（20世紀40年代）

1.西蒙的批評與公共政策學的出現：

A.批評了行政原則，認為他們只適合被稱為“行政諺語”而不能得出行政原則。

因此在研究方法上就必須尋求新的途徑，即只有提出新的研究方法才能建立真正

的行政原則。

B.批評了“政治—行政”二分法，認為從決策與執行的觀點來區分政治與行政并不

妥當，因為行政也必須作決策。

C.他提出了決策研究方法，使學者們對行政組織的研究焦點由對制度、法制、結構

等靜態層面的研究轉變到對決策過程的動態研究，以至于衍生出了公共政策學這個新的公共管理學派。

2.沃爾多的批評與新公共行政學的勃興

批評:

?傳統行政學的“政治—行政”二分法是不恰當的。其兩個目的都不可能實現。

其一是試圖通過使民選官員負責制定政策而行政人員只是去執行政策來解決官僚制與民主制之間的沖突，但是傳統的公共行政事實上并不符合民主制的思想，而且并不是行政所關注的中心問題。他也不贊同效率核心原則

其二是試圖解決價值問題，通過政治體系確立價值觀并為行政設定目標從而解決這個問題。但是它忽視行政學應該包括的更多復雜現象的愿望。

?批評了傳統行政學的組織范式，在他看來，韋伯過分強調了官僚制組織的功能方面，忽視了組織的非正式方面（組織的能動性，靈活性）和社會感情方面，并且把高于知識的職位奉為等級權威的基礎。

?反對傳統行政學家過于重視效率的做法。

新公共行政學的基本內容：

?對傳統公共行政學“效率至上”觀的反思與批評，強調建立規范價值，關注人民需要，提高社會性效率，以改善人類的生活，實現行政管理工作的終極目標。

?對社會公平價值觀的提倡，即經濟和效率目標固然是公共行政的價值追求和目標之一，但是絕對不是其核心價值，其核心價值是社會公平。

?對傳統的“政治—行政”二分法的突破，認為“政治—行政”的分離只是一種理論虛構，而在現實的政治與行政運行中行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不存在，因此執行的過程依舊是一種政治決策的過程。所以行政人員應該以更主動的態度設計政策議程，善于運用裁量權來發展公共政策。

?對動態、開放組織觀的強調。認為當代公共政策發展的動力來源于行政組織進行變革的需要。

沃爾多提出的公共行政組織設計方案的兩個目標：顧客導向的組織形態；應變靈活的組織形態。

小結：綜觀新公共行政理論的基本內容，他主要是基于社會公平原則所提出的積極回應以及面對面的溝通等觀念和主張。他對當代西方國家政府及其行政管理產生了重大影響，促進了一系列的改革，推動了新公共管理運動的興起和其理論的誕生。

四.現代公共管理理論的發展

1.背景：產生于20世紀60年代后，核心思想是主張減少政府干預，關注政府，市場與社會的作用。

2.公共選擇理論

A.基本出發點——“經濟人”的人性假設。

B.政府規模擴張與公共選擇

（1）政府規模擴張的兩種分析路徑

第一：瓦格納,皮考克和維斯曼以及斯格雷夫，羅斯托的解釋

認為擴張主要有三方面的原因：a.隨著社會的發展，為保證市場機制發揮作用所必須的“社會環境”，完善法律規章以及維護社會次序的要求也隨之遞增。b.隨著社會的發展，政府從事物質生活越來越多，隨著勞動生產率的提高，這種發展促進了政府對生產領域的介入。C.社會對公共物品或勞務需求相應增加，而這些活動只有通過政府來提供最經濟。

第二：帕金森定律

認為政府不斷膨脹的兩種動力：官員想要的是下屬而不是對手；官員之間互相制造工作。

所以在任何一個和平時期的行政部門中，可以預料其工作人員將按照幾何級數增長。

（2）解決方法——公共選擇理論

a.公共管理面臨的困境以及分析:一.政府機構的關鍵性特征之一是其產出的非市場性質；二.政府機構產出的質和量難以測定和量度，加上在壟斷服務的同時壟斷了信息，公眾和民意機構難以對他們的工作效率實施有效的監督和控制；三.公眾和機構內部的規章制度嚴格死板，缺乏有效的激勵機制，使得公共機構失去了追求效率的內在動力；四.政府預算未能和效率有效的聯系起來，產生了預算誤導作用；五.理想的官僚已經不復存在。

b.解決的五大主張：一.組織類型的理性選擇。二.市場機制（競爭機制）與個人選擇。三.分權化。四.公共服務組織小規模化。五.自由化（放松管制）。

小結：①市場通過私人選擇達到帕累托最優，政治則是通過公共選擇達到這一目的。

②政府存在規模擴張，效率低下等公共管理問題。公共選擇理論認為政府是“經濟人”；從經濟學的角度分析了公共管理的困境與成因，并提出了解決辦法，打破政府壟斷，引入市場機制，鼓勵競爭，放松管制。

③主張減少政府干預，充分發揮市場力量，關注的焦點是政府與市場，社會的關系

五.新公共管理理論（“管理主義”，“企業政府化”，“后官僚體制模式”）

1.產生：在20世紀80年代對韋伯理論的爭論中，推崇私營機構的管理技術，認為分權，放松規制，委托等是醫治公共管理機制僵化痛疾的組織原則，是指導歐洲各國行政改革的主要理論。

2.主張：主張政府有限，必須以市場解救政府失靈的現狀。

3.新公共管理理論與公共選擇理論的比較

同：都尊崇社會力量，市場作用，市場機制

異：公共選擇理論關注的焦點是政府于市場和社會的關系，主張減少政府干預，充分發揮市場的力量。新公共管理關注的重點仍然是政府公共部門內部，主張引進市場機制來完善政府公共組織。

4.基本理念：管理的自由化和市場化

5.代表性觀點：奧斯本、蓋布勒闡述了“企業家政府”理論，主張從根本上改變政府行為方式——從自上而下的官僚體制轉向一種自下而上，簡政放權的企業家政府模式。

6.小結：主張引入市場機制，完善政府組織，關注的重點是政府內部，精髓是企業型政府。

六.公共治理理論（20世紀90年代）

1.公共治理理論的興起

A.西方福利國家出現管理危機。

B.市場機制也無法使資源配置最優化。

C.眾多社會組織集團的迅速成長，公民社會不斷發育。

D.深層根源：蘇聯解體后意識形態嚴重對立的終結，發達國家欲在全球繼續推行霸權統治。

2.目標：“少一些統治，多一些治理”（lessgovernment,moregovernance提倡多中心治理，多方式治理）

3.內容:A.公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。這些公共管理主體不僅包括幾乎長時間壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者，構成了多層次，多中心的決策體系。

B.公共管理的責任邊界具有相當的模糊性，傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。

C.多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。

D.治理語境下的公共管理是多元化的公共管理主體基于伙伴關系進行合作的一種自主自治的網絡管理。（管理主體平等）

E.治理語境下的政府在社會公共網絡管理中扮演著“元治理”角色。它被視為“同輩中的長者”。

4.評析:A.作為一種新興的公共管理理論范式，公共管理理論早一些國家和地區治理變革的過程中發揮了重要的指導作用。尤其是“多中心治理”理論對于創新中國公共管理體制，整合公共資源，提高公共管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會公共管理格局，具有一定借鑒意義。

B.由于其確定含義和政策主張模糊，“第三條道路”興起的時間并不長，而且客觀上可能為強國和跨國公司干涉別國內政，推行國際霸權政策和占領全球市場提供了理論上的支持。

七.新公共服務理論

1.代表人物：羅伯特·登哈特：企業家政府理論——以顧客為導向

新公共服務理論——以公民為中心

2.基本觀點

A.政府的職能是服務而不是掌舵

B.公共利益是目標而非副產品

C.在思想上要具有戰略性，在行動上更要有民主性

D.為公民服務而不是為顧客服務

E.責任并不簡單

F.重視人而不只是重視生產率

G.公民權和公共服務比企業家精神更重要

3.小結：是對新公共管理理論的一種揚棄，效率和生產率等價值觀固然重要，但是應該被置于民主社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。未來的公共服務將以公民對話協商和公共利益為基礎。

八.思考題

1.了解公共行政理論的邏輯演變過程。

2.韋伯的官僚組織理論評述。

3.分析評價公共治理理論。

4.帕金森定律案例分析。（案例見書P81）

第三章 公共組織

一.含義：公共組織是以管理公共事務，協調社會公共利益為目的的組織，它不以盈為目標，而是以服務社會大眾，提供公共利益為宗旨。

二.公共組織的構成要素：組織目標、職能范圍、權責體系、機構設置、崗位設置、組織成員、規章制度、財務設備、技術信息、團體意識。

三.公共組織的特性

1.以追求公共利益為價值取向

2.合法性與權威性

3.廣泛性、受到高度的公共關注

4.層次性與相互依存性

5.受政治因素的影響

6.獨占性（不許，不愿意，不能）

7.強制性

四.公共組織的分類（廈門大學陳振明）

1．強制性公共組織

2.半強制性公共組織（315消協仲裁委員會）

3.非強制性公共組織（學校紅十字會等）

五.傳統科層組織及其困境

1.傳統科層組織的特征

A.在科層組織中，成員有固定正式的職責

B.層級節制的權利體系

C.行政人員要“依法行政”

D.科層組織內的職位按人員專長做合理分工

E.組織內人員有職業化傾向

F.有嚴格的薪俸，獎懲和升遷制度

G.注重效率

六.傳統科層組織的副作用

1.決策權威集中化促成機關的金字塔結構形態

2.科層體系設計的制式化原則壓抑創新動機影響組織效能

3.遏制組織學習

4.科層價值與民主價值的沖突

5.防衛性的官僚人格

七.傳統科層組織失效的主要原因

1.環境因素

2.人口特質的改變

3.工作價值的改變，重視工作上的主動權和參與感

4.組織任務與目標的變化

5.組織結構的改變

6.激勵因素的改變

八.公共行政組織的編制管理

1.定義：公共行政組織的編制管理就是按法律規定的制度與程序，對公共行政組織的職能范圍，機構設置和人員配置等進行管理。

2編制管理的意義：A.從組織方面來看，編制管理的是建立精于高效的行政組織體系的重要前提

B.從法律方面來看，是防止官僚主義，密切政府于群眾關系的重要手段

C.從經濟方面來看，有助于節省國家財政開支

3.編制管理原則：A.精簡原則

B.統一原則

C.編制立法原則

4.編制管理方法：行政方法，經濟方法

九.網絡背景下的公共組織體制創新

1.公共組織結構彈性化（扁平化）

A.彈性化組織的含義：指的是一種扁平化的足足結構，以此去除中間管理者與擴大控制幅度以改善垂直的溝通，管理者的角色不再是指揮與控制，而是教導與樹立榜樣。

B.彈性化組織結構的特點：是一種簡單的，高度分化的結構，決策權與控制權充分下發放，這種結構將促使組織成員跨越功能與單位的界限。

C.影響組織結構的彈性化程度因素：

組織規模：組織規模擴大，將提升組織結構的復雜性。

組織策略：當組織尋求成長時，其策略會更加模糊復雜，必須重新設組織織結構。

科技應用：科技對組織有以一定的影響，如電子政務使組織更具有彈性和回應性。

組織環境：組織結構設計要回應環境的變化。

2.組織規模小型化

3.公共組織運行交互化

4.公共組織管理虛擬化

十.思考題

1.公共組織的含義與特征

2.分析傳統科層組織的副作用以及失效的主要原因

3.彈性化組織的含義及影響因素

4.公共行政組織編制管理的意義，原則與方法